НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ
ИНСТИТУТ ПРАВОВЫХ
ЭКСПЕРТИЗ
И КОМПЛЕКСНЫХ
ИССЛЕДОВАНИЙ
125480, Москва, ул. Героев Панфиловцев, дом 9,
корпус 3
8 (499) 76-222-01 8
(499) 762-18-01
|
|
УТВЕРЖДАЮ:
Директор НИИ правовых экспертиз
и комплексных исследований,
кандидат юридических наук
________________ А.В.Латынцев
«____» ________________ 2012 г. |
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
(КРАТКАЯ АННОТАЦИЯ)
К ПРОМЕЖУТОЧНОМУ ОТЧЕТУ О
НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ:
Описание международных
стандартов и опыта зарубежных стран,
а также разработка
предложений по формированию оптимального
правового режима
международных транспортных коридоров
ПО ТЕМЕ:
Разработка научно обоснованных предложений по нормативному регулированию перевозок по международным транспортным коридорам, проходящим по территории Российской Федерации
|
Заказчик:
Руководитель
темы: |
Федеральное казенное учреждение
«Дирекция государственного заказчика по
реализации федеральной целевой программы «Модернизация транспортной системы
России» (ФКУ «Ространсмодернизация»)
кандидат юридических наук
А.В.Латынцев |
Москва
2012
Проведенное исследование является первым этапом НИР по теме: «Разработка научно обоснованных предложений по нормативному
регулированию перевозок по международным транспортным коридорам, проходящим по
территории Российской Федерации».
Целями и задачами первого этапа исследований является описание международных
стандартов и опыта зарубежных стран, а также разработка предварительных предложений
по формированию оптимального правового режима международных транспортных
коридоров, в частности:
-
анализ, описание международных стандартов,
регламентирующих статус международных транспортных коридоров, перевозок по ним;
- описание опыта зарубежных стран по созданию правового режима
международных транспортных коридоров;
- анализ
заключенных с участием Российской Федерации соглашений в сфере международных
транспортных коридоров;
- анализ положений действующих концептуальных (программных)
документов Российской Федерации в транспортной сфере, которые имеют либо могут
иметь отношение к процессам формирования международных транспортных коридоров;
- разработка предварительных предложений по формированию оптимального правового режима международных транспортных коридоров, проходящих по территории Российской Федерации.
Материалы
исследований первого этапа НИР будут использованы в ходе работ второго этапа
при разработке научно обоснованных
предложений по нормативному регулированию перевозок по международным
транспортным коридорам, проходящим по территории Российской Федерации.
Объектом
исследования являются международные общественные отношения, складывающиеся в
процессе создания и функционирования международных
транспортных коридоров.
Предметом исследования является нормативно-правовая и иная документальная база по
вопросам развития перевозок по международным транспортным коридорам,
регламентирующие статус международных транспортных коридоров и перевозок по
ним, опыт зарубежных стран по созданию правового режима международных
транспортных коридоров.
Целью работы является
разработка на основе анализа зарубежного опыта и практики
международного сотрудничества предложений по созданию специального правового
режима международных транспортных коридоров, проходящим по территории России, а
также правовых условий для ускоренного развития в стране
транспортно-логистической деятельности и государственно-частного партнерства в
области строительства и модернизации необходимых для функционирования международных
транспортных коридоров объектов современной транспортной и транспортно-логистической
инфраструктуры.
Научная
новизна работы определяется тем, что впервые проводится комплексное исследование актуальных вопросов
развития систем международных транспортных коридоров, в частности, проходящих
по территории Российской Федерацию. В настоящее время в России отсутствуют
единые требования к объектам транспортной инфраструктуры, входящим в состав международных
транспортных коридоров, что не позволяет сформировать план действий по их
модернизации и развитию. Отсутствуют исследования, позволяющие оценить планы
деятельности по развитию международных транспортных коридоров других
заинтересованных стран участниц, их приоритеты и планы по развитию
соответствующих инфраструктурных проектов в рамках международных транспортных
коридоров.
Проблема
совершенствования законодательства в сфере международных транспортных коридоров
продиктована потребностью развивать международный транзит по международным
транспортным коридорам, проходящим по территории России. Совершенствование норм права в сфере международных транспортных
коридоров необходимо для решения задач и целей стратегического развития
транспортной системы РФ, повышения ее конкурентоспособности, а также для ее эффективного
функционирования в условиях современного рынка.
Промежуточный отчет представлен в виде 1 части на 451 странице и
содержит 7 разделов, а также введение и заключение.
В первом разделе отчета
представлены
аналитические материалы в отношение правовой природы международных транспортных
коридоров (далее именуемых «МТК»),
описываются и анализируются характеристики и стандарты, регламентирующие статус
МТК и перевозок по ним.
В подразделе 1.1
рассматриваются нормативные и доктринальные определения термина «международный
транспортный коридор». По результатам проведенного анализа существующих
признаков и характеристик рассматриваемого правового института,
его
организационной, экономической и правовой природы, практики формирования и
функционирования МТК разработано и предложено для обсуждения следующее
определение термина:
«Международных транспортный
коридор -
это
транспортный маршрут, по которому осуществляются либо могут осуществляться регулярные (линейные) перевозки грузов
(пассажиров), как правило, различными видами транспорта, проходящий по
территории двух и более стран, обеспеченный соответствующей инфраструктурой,
имеющий международную организационную и правовую основу».
В подразделе 1.2
комплексно рассмотрена структура МТК. В результате изучения доктринальных источников,
анализа правовой базы и практики формирования и эксплуатации МТК были формализованы
следующие основные составляющие современного международного транспортного
коридора:
1) технологические
элементы (согласованный
международный транспортный маршрут и необходимая для его
функционирования транспортная,
транспортно-логистическая, информационная (в т.ч. электронный обмен
данными) и иная инфраструктуры);
2)
организационные элементы (система государственных транспортных
органов (например, национальных министерств транспорта) и международных
транспортных организаций, выполняющих функции управления и контроля
функционирования МТК);
3) правовая
основа (правовая основа МТК может
быть представлена конвенционными либо
обычными нормами, а также положениями «мягкого права»).
Отдельное
внимание было уделено технологическим признакам современного МТК.
В
качестве коренного отличия МТК от традиционных транспортных систем выделено наличие
в составе МТК консолидирующих центров (интермодальных транспортно-логистических
центров, логистических терминальных комплексов и т.п.).
Далее
даны характеристики и формализованы задачи функциональных консолидирующих
центров.
В подразделе 1.3 определена системная принадлежность правовых
норм, регулирующих правовой режим МТК,
выделены функции и проведена подробная
классификация МТК.
В пятом подразделе первого раздела исследованы основы
международно- и национально правового регулирования МТК. В частности,
рассмотрены особенности правового регулирования МТК «Север-Юг» и некоторых
европейских МТК.
В следующем подразделе приведены аналитические материалы по систематизации правовых механизмов регулирования МТК, в частности, выделены следующие составляющие:
1)
международное регулирование;
2)
национальное регулирование;
3)
негосударственное («трансграничное») регулирование.
Анализ
международной правовой базы, регламентирующей формирование и функционирование
МТК, позволили выделить следующие элементы в системе международного
регулирования МТК:
1)
Международно-правовое регулирование (международные договоры и международные
обычаи);
2)
Международное регулирование с помощью производных источников (иначе «мягкого
права»), например, в рамках резолюций международных организаций и конференций.
В подразделе 1.7 помещены аналитические материалы в отношение проведенной
классификации международных договоров (конвенций), устанавливающих правовой
режим МТК, в частности, выделены следующие категории:
А)
Международные договоры, регулирующие базовые вопросы международного
транспорта (например, Конвенция о
свободе транзита
Б) Международные договоры, устанавливающие интермодальные маршруты МТК (Соглашение о МТК
«Север-Юг»).
В) Международные договоры, регулирующие модальные маршруты МТК (например,
Европейское Соглашение о международных автомагистралях (СМА), Европейское Соглашение
о международных магистральных железнодорожных линиях (СМЖЛ) и др.).
Г)
Международные договоры, регулирующие иные компоненты МТК (под «иными
компонентами» подразумевается инфраструктура МТК, контейнерные технологии,
таможенные технологии и др.).
Второй раздел работы содержит аналитические
материалы в отношение азиатского опыта международного сотрудничества по
созданию правового режима МТК. Многостороннее международное сотрудничество в
транспортной сфере в АТР развивается в последнее десятилетие бурными темпами,
поэтому исследование зарубежного опыта начато именно с этого стратегически
важного для России региона.
Регулятором международного сотрудничества
в транспортной сфере АТР выступает Транспортный отдел Экономической и
социальной комиссии ООН для Азии и
Тихого океана (ЭСКАТО ООН).
В следующих двух подразделах (2.2 и 2.3) работы
изложены аналитические материалы в отношение структуры, требований, стандартов
и иных положений важнейших
международных документов по формированию азиатских МТК:
1) Межправительственного соглашения по сети Трансазиатских
железных дорог (ТАЖД), которое вступило в силу в силу 11 июня 2009 года (в ТАЖД дано определение «железнодорожных линий
международного значения», приведен перечень железнодорожных линий сети ТАЖД, закреплены
основные технические требования к ним, закреплены иные согласованные стандарты).
2) Межправительственного соглашения по сети Азиатских
автомобильных дорог (ААД), которое вступило в силу 04 апреля 2005 года (в соглашении утверждена сеть автомобильных
дорог, охватываемым определением ААД,
международная
нумерация соответствующих маршрутов,
классификация и нормы проектирования маршрутов
сети, описание дорожных знаков, которые должны обозначать маршруты, и т.д.).
В следующих
подразделах работы проанализированы положения Пусанской декларация по развитию
транспорта в АТР, Бангкокской декларации
о развитии транспорта в Азии (2009 г), Региональной программы действий по
развитию транспорта в АТР на этапе
I (2007-2011 года) и Региональной
программы действий по развитию транспорта в АТР на этапе II (2012-2016 гг.), а
также целый ряд иных базовых документов, определяющих вектор сотрудничества
стран АТР в сфере формирования международных транспортных коридоров. В частности , 12-16 марта 2012 года в г.
Бангкоке состоялась вторая Конференция министров транспорта стран ЭСКАТО ООН,
которая подвела итоги первого пятилетнего этапа (2007-2011 гг.) и утвердила Региональную
программу действий по развитию транспорта в АТР на этапе II (2012-2016 гг.),
которая среди основных приоритетов
развития транспорта в регионе выделяет следующие:
- развитие
транспортной инфраструктуры;
- упрощение процедур перевозок;
- развитие транспортной
логистики;
- развитие государственно-частного
партнерства;
- повышение безопасности
дорожного движения;
- сединение
европейских и азиатских транспортных сетей.
Отдельного внимания заслуживает рассмотренная в подразделе
2.7 работы Региональная
рамочная стратегия по упрощению международных автомобильных перевозок, в
которой рассмотрено ряд практических проблем, препятствующих развитию перевозок
между государствами региона, а также приведены рекомендации по возможным действиям
для преодоления проблем.
Весьма важным документом для формирования правового режима МТК
представляется проанализированный в подразделе 2.8 работы проект межправительственного соглашении о «сухих портах», который
был разработан в рамках ЭСКАТО ООН,
прошел ряд необходимых экспертных согласований на международных
конференциях и планируется к принятию в 2013 году. В данном документе
отмечается, что для эффективного функционирования МТК, в частности, обеспечения
ускоренных международных интермодальных перевозок особую роль в современной
транспортной системе приобретают соответствующие транспортно-логистические
комплексы (т.н. «сухие порты»).
Функции «сухих портов» включают:
1) обработку, хранение и предусмотренный законом осмотр грузов,
перевозимых в процессе международной торговли, а также, возможно, их приемку и
отправку по назначению, комплектование и распределение, складирование,
перевалку и т.п.;
2) совершение мероприятий таможенного и иных видов
государственного контроля и надзора, а также совершение иных формальностей;
3) оказание комплекса дополнительных услуг: банковских, страховых
и др., которые необходимы перевозчикам и иным участниками процесса в ходе
функционирования МТК.
В проекте
межправительственного соглашения о «сухих портах» даются определение «сухого
порта» и требования к нему, перечень данных объектов в контексте
стран-участниц, а также руководящие принципы развития и эксплуатации «сухих
портов» (их функции, институциональные, административные, нормативно-правовые
механизмы, требования к инфраструктуре и т.д.).
В третьем разделе
рассмотрен и
проанализирован европейский опыт сотрудничества по формированию правового
режима МТК.
В подразделе
3.1 работы приведены аналитические материалы по
систематизации, содержанию и требованиям основных европейских
международных конвенций в области транспорта, составляющих правовой каркас
европейской транспортной системы. В частности, выделены следующие группы
международных договоренностей:
А. Соглашения
по вопросам инфраструктуры транспорта:
1)
Европейское Соглашение о международных автомагистралях (СМА) 1975 года;
2)
Европейское Соглашение о международных магистральных железнодорожных линиях
(СМЖЛ) 1985 года;
3)
Европейское соглашение о важнейших линиях международных комбинированных перевозок
и соответствующих объектах (СЛКП) 1991 г.;
4)
Европейское соглашение о важнейших внутренних водных путях международного
значения (СМВП) 1996 года;
В.
Основные конвенции по
дорожному движению и
по безопасности дорожного движения:
5) Конвенция
о дорожном движении (Вена, 1968 г.) и дополняющее ее Европейское соглашение от 1971 года;
6) Конвенция
о дорожных знаках и сигналах (Вена, 1968 г.) и дополняющее ее Европейское
соглашение от 1971 года;
С. Соглашения
о технических предписаниях для производства транспортных средств:
7) Соглашение
о принятии единообразных технических предписаний для колесных транспортных
средств, предметов оборудования и частей, принятое в 1958 году;
8) Соглашение
о введении глобальных технических правил для колесных транспортных средств,
предметов оборудования и частей, принятое в 1998 году;
D. Конвенции об
упрощении процедур пересечения границ:
9) Конвенция
о таможенных льготах для туристов,
принятая в 1954 г.;
10) Таможенная
конвенция о временном ввозе частных дорожных перевозочных средств 1954 года;
11) Таможенная
конвенция о международной перевозке грузов с применением книжки МДП (Конвенция
МДП) 1975 года;
12) Таможенная
конвенция о временном ввозе коммерческих дорожных перевозочных средств 1956
года;
13) Международная
конвенция об облегчении условий железнодорожной перевозки грузов через границы
1952 года;
14) Таможенная
конвенция, касающаяся контейнеров, 1972 года;
15) Международная
конвенция о согласовании условий проведения контроля грузов на границах 1982
года;
16) Конвенция о таможенном режиме, применяемом к контейнерам, переданным в пул и используемым для международных перевозок, (Конвенция о контейнерном пуле) 1994 года;
E. Другие конвенции в области транспорта:
17) Конвенция
о договоре международной дорожной перевозки грузов (КДПГ), принятая в Женеве 19
мая 1956 года;
18)
Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов
(ДОПОГ) 1957 года;
19)
Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов по внутренним
водным путям (ВОПОГ) 2000 года;
20) Соглашение
о международных перевозках скоропортящихся пищевых продуктов и о специальных
транспортных средствах, предназначенных для этих перевозок (СПС) 1970 года;
21) Европейское
соглашение, касающееся работы экипажей транспортных средств, производящих
международные автомобильные перевозки (ЕСТР), принятое 1 июля 1970 года.
Отдельно (в
подразделе 3.1) рассмотрены требования европейских международных конвенций о железнодорожных
перевозках и проанализирован опыт унификации сопроводительных документов
(накладной ЦИМ/СМГС). В настоящее время перевозки грузов железнодорожным
транспортом по территории Западной и Центральной Европы регламентируются Конвенцией
о международных железнодорожных перевозках (КОТИФ), принятой в Берне в 1980
году. При железнодорожных перевозках грузов между бывшими социалистическими
странами, а также между некоторыми государствами Азии (в том числе КНР)
действует Соглашение о Международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) 1951
года.
Чтобы уменьшить
потери времени в связи с несогласованностью сопроводительных документов,
предусмотренных указанными выше международными документами, была введена в
действие унифицированная накладная ЦИМ/СМГС, которая начала использоваться с
2006 года. Данный инструмент представляет собой альтернативу классической
системе перевозки с переоформлением накладной
СМГС на накладную ЦИМ или наоборот. Для
регламентации порядка применения накладной ЦИМ/СМГС Международным комитетом
железнодорожного транспорта и
Организацией сотрудничества железных дорог было совместно разработано и принято
в 2006 году «Руководство по
накладной ЦИМ/СМГС», положения которой рассмотрены в подразделе 3.2 работы.
Раздел 3.3
работы посвящен подробному анализу структуры, требований, стандартов, описанию
маршрутов и иных положений важнейших
международных договоров, регулирующих европейские МТК: Европейского Соглашения о международных
автомагистралях (СМА) 1975 года;
Европейского Соглашения о международных магистральных железнодорожных линиях (СМЖЛ)
В следующем
подразделе проанализированы европейские международные договоры, регулирующие
иные компоненты МТК. К категории «иные
компоненты МТК» относится, например, инфраструктура МТК, контейнерные и таможенные
технологии.
В рамках
данной темы исследованы требования: Таможенной конвенции о международных
перевозках грузов с применением книжки МДП 1975 года; Конвенции ООН об
ответственности операторов транспортных терминалов в международной торговле от
В разделе 3.5
работы рассмотрена история формирования Критских
панъевропейских международных транспортных
коридоров и зон, а в следующем
подразделе изложен правовой анализ документов, формирующих Критские панъевропейские
МТК, характеризуется их юридический статус и исследуются закрепленные маршруты, стандарты и иные требования.
В подразделах 3.7 и 3.8 проанализированы иные
проекты европейского сотрудничества: основные трансъевропейские транспортные
сети (ТЕN-Т), Трансъевропейская автомагистраль (ТЕА) и
«Трансъевропейская железнодорожная магистраль (ТЕЖ).
В
заключительном подразделе третьего раздела дается правовая характеристика
европейской системы МТК в целом и приводится сравнительная таблица правовых
режимов основных европейских МТК.
В четвертом разделе
работы содержатся
аналитические материалы в отношение заключенных с участием Российской Федерации
соглашений в сфере МТК, а также описывается опыт формирования евро-азиатских
МТК.
В виду исключительной значимости для России
исследования в данной области были начаты с МТК «Север-Юг» как наглядного
примера практической работы евро-азиатского коридора, регламентированного на
уровне международного договора.
Соглашение о
международном транспортном коридоре «Север-Юг» подписано Индией, Ираном и
Россией 12 сентября 2000 года на 2-ой
Международной евроазиатской конференции по транспорту в Санкт-Петербурге. Важно
отметить, что рассматриваемое соглашение коренным образом отличается от норм
СМА, СМЖЛ, СЛКП и СМВП тем, что регламентирует маршрут МТК с использованием
различных видов транспорта. В работе проанализирована история подписания
Соглашения, его структура, основные требования, правовая природа МТК «Север-Юг»
и ряд иных юридических аспектов.
В подразделе
4.1 работы рассмотрено сотрудничество Российской Федерации в сфере формирования
МТК в рамках СНГ: описана история сотрудничества и исследованы основные
документы СНГ в сфере МТК, среди которых можно назвать: Стратегия экономического развития СНГ до 2020
года, утвержденная 14.11.2008 в Кишиневе главами правительств стран-участниц
СНГ; Соглашение о согласованном развитии международных транспортных коридоров,
проходящих по территории государств-участников СНГ, заключенное 20 ноября 2009
года в г.Ялте (Стороны договорились, что их компетентные органы разработают
предложения по упорядочению нормативных правовых актов в сфере МТК) и др.
Следующий подраздел
охватывает сотрудничество в рамках Евразийского экономического сообщества, в
частности, проанализированы Концепция и
Законодательные предложения по Основам транспортного законодательства
государств-членов ЕврАзЭС. Данными документами, в частности, предлагается унифицировать транспортные
термины, определить принципы государственной политики в транспортной сфере,
унифицировать административно-правовое регулирование (например, лицензирование,
стандартизация и др.), унифицировать регулирование частно-правовых вопросов
(ответственность перевозчика и др.).
Указанный документ относится к «мягкому праву» и является типичным
модельным актом. Также были рассмотрены
Соглашение стран
ЕврАзЭС о проведении согласованной политики по формированию и развитию транспортных
коридоров Евразийского экономического сообщества (от 2005 года) и
Концепция формирования
Единого транспортного пространства ЕврАзЭС (утв. Межгосударственным Советом
ЕврАзЭС 25 января 2008 года в Москве).
Отдельное
внимание хотелось бы обратить на подразделы 4.4 и 4.5 работы, в которых
анализируются правовые режимы и опыт эксплуатации Северного морского пути и
Транссиба, соответственно, которые являются наиболее перспективными
транспортными артериями для формирования МТК, проходящих по российской территории.
Стремление к
сотрудничеству при формировании евро-азиатских МТК нашло отражение в совместной
работе ЕЭК ООН и ЭСКАТО ООН (подраздел 4.6 работы). В порядке установления приоритетности работы
и для того, чтобы сосредоточить усилия на модернизации и улучшении важнейших транспортных
коммуникаций между Европой и Азией, были предложены следующие четыре основных
евро-азиатских транспортных коридора: Транссиб, ТРАСЕКА, Южный, Север-Юг.
В ходе работы
совместных комиссий ЕЭК ООН и ЭСКАТО ООН при участии заинтересованных
организаций в 2006 году экспертами была утверждена нумерация Железнодорожных
маршрутов евро-азиатских транспортных связей (ЕАТС) (всего 9 маршрутов) и Автомобильных
маршрутов евро-азиатских транспортных связей (ЕАТС) (всего 7 маршрутов). Данные
маршруты описаны в подразделе 4.6 работы.
В пятом разделе работы представлены положения
основных концептуальных (программных) документов Российской Федерации в
транспортной сфере, которые имеют либо могут иметь отношение к процессам
формирования МТК: Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2030
года (утв. распоряжением Правительства РФ от 22.11.2008 №1734-р.); Транспортная стратегия Российской Федерации на
период до 2020 года (утв. Приказом Минтранса России от 12.05.2005 № 45); Федеральная
целевая программа «Развитие транспортной системы России (2010-2015 года) (утв.
постановлением Правительства Российской Федерации от 05.12.2001 № 848 (в ред.
от 27.09.2012); Концепция
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2020 года;
Стратегия
развития железнодорожного транспорта в
Российской Федерации до 2030 года; Концепция развития внутреннего
водного транспорта.
Раздел 6 работы
содержит предложения по
формированию оптимального правового режима МТК, проходящих по территории
России.
В начале
раздела формализованы и проанализированы основные препятствия, мешающие
реализации транспортного потенциала Российской Федерации:
1) физические
препятствия (отличие технических стандартов в
разных государствах, существенное количество «узких мест», часто неудовлетворительное
состояние путей сообщения, большой износ и моральное устаревание транспортных
средств, нехватка мощности логистических центров, таможенных постов и иных
объектов современной инфраструктуры);
2) нормативные
и бюрократические (т.н. нефизические) препятствия, которые приводят к увеличению
затрат и необоснованным задержкам грузопотоков при таможенном оформлении,
осуществлении иных мероприятий государственного контроля и т.п.
Потеря
времени при перевозке является потерей весьма существенного преимущества
российской транспортной системы по сравнению с конкурентными морскими
перевозками зарубежных перевозчиков, тарифы которых к тому же зачастую существенного
ниже стоимости доставки грузов через российскую территорию. Если к данным
факторам добавить достаточно низкое качество оказываемых транспортных услуг, устаревшую
инфраструктуру и транспортный парк, то становятся очевидны основные причины
нежелания грузоотправителей обращаться к российским перевозчикам.
По общему
мнению большинства экспертов технические препятствия увеличению числа грузопотоков через
территорию России в большинстве случаев достаточно легко устранимы известными
техническими средствами. Основные
сложности для развития МТК вызывают нефизические препятствия.
Необходимо также
учитывать, что в современном мире все большее значение приобретают
интермодальные маршруты. Однако их использованию в нашей стране зачастую препятствует отсутствие
современной транспортной и транспортно-логистической инфраструктуры, а также
существенные препятствия нефизического характера.
В подразделе
6.2 работы при описании возможных мер по формирования оптимального правового
режима МТК, проходящих по территории России, отмечается, что эти меры
представляется целесообразным реализовывать в рамках Таможенного союза и иных
межгосударственных объединений, в которых участвует Россия.
Для формирования
благоприятного правового режима для развития международного транспортного
сообщения по МТК, проходящим по территории Российской Федерации, предлагается
рассмотреть следующие меры:
1)
Законодательная регламентация правового статуса международных транспортных
коридоров и связанных с ними правоотношений.
Для придания
международным транспортным коридорам соответствующего правового статуса
представляется необходимым на законодательном уровне:
- закрепить
определения терминов «международный транспортный коридор», «перевозки по
международным транспортным коридорам» и иных терминов, имеющих отношение к
формированию и функционированию МТК;
-
регламентировать порядок фиксации соответствующих маршрутов МТК и включения в
их состав земельных участков и иных объектов недвижимости, необходимых для
формирования и функционирования МТК;
- зафиксировать специальные правовые последствия для участников правоотношений в сфере МТК (гражданско-правовые, налоговые, таможенные, административные и т.п.);
-
регламентировать специальный (соответствующий международным стандартам) порядок
перевозки в пределах МТК и требования к соответствующему документообороту,
лицензированию, техническому состоянию и т.п.;
-
зафиксировать статус интермодальных транспортно-логистических центров (в
частности, «сухих портов»), в которых оказывается комплекс услуг и выполняется
ряд государственных функций (таможенный досмотр и другие виды государственного
контроля и надзора);
-
регламентировать интермодальные перевозки;
- закрепить
иные правовые механизмы, необходимые для ускоренного формирования и
эффективного функционирования международных транспортных коридоров.
Отдельного внимания заслуживает
регламентация правовых механизмов реализации документов территориального
планирования в сфере транспорта, так как их успешная реализация требует
выверенного правового инструментария. При этом не может быть универсальных
правовых механизмов, поэтому спектр возможных правовых инструментов в арсенале
уполномоченных государственных органов должен быть достаточно широк и разнообразен. Необходима юридическая адаптация целого ряда
правовых инструментов, среди которых, например, можно назвать:
-
резервирование земель для государственных и муниципальных нужд;
- перевод земель (земельных участков) из
одной категории в другую;
- изменение разрешенного использования
земельного участка;
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных
участков и расположенных на них объектов недвижимости для государственных и
муниципальных нужд;
- предоставление земельных участков и/или
иных объектов недвижимого имущества взамен изымаемых;
- досрочное прекращение права аренды,
постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения,
безвозмездного срочного пользования земельных участков и иных объектов
государственной (муниципальной) собственности;
- установление сервитута в целях
строительства и/или модернизации государственных (муниципальных) объектов, а
также объектов инфраструктуры;
- иные правовые механизмы, возможные в ходе реализации
документов территориального планирования в сфере транспорта.
Далее предложен ряд правовых механизмов, направленных
на ускоренную реализацию документов территориального планирования при
формировании МТК (в том числе на основе опыта ускоренного формирования площадок
для инфраструктуры в Сочи в ходе подготовки к олимпийским играм и во
Владивостоке в ходе подготовки к встрече глав государств и правительств стран -
участников форума «Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество» в 2012
году)
2) Унификация
сопроводительных и иных документов, предъявляемых перевозчиками и иными
участниками процесса перемещения товаров в пределах МТК. Создание
общепринятого глоссария и единого пакета сопроводительной документации.
В разделе 2 работы было уделено особое внимание успешному опыту использования при железнодорожных перевозках унифицированной накладной ЦИМ/СМГС. Необходимо создать нормативную основу для продолжения данного сотрудничества по использованию унифицированных сопроводительных документов либо замещению национальных документов их аналогами, признаваемыми на международном уровне всеми заинтересованными государствами, участниками евро-азиатских транспортных коридоров.
Кроме того,
необходимо учитывать все большую роль интермодальных перевозок и необходимость
разработки и внедрения на практике унифицированных интермодальных сопроводительных
документов.
Наконец, с
учетом повышения роли электронного обмена данными следует работать «на
опережение», создав необходимые правовые основания для увеличения
возможностей электронного
унифицированного документооборота.
3) Упрощение
и ускорение процедур таможенного и иных видов государственного контроля и
надзора при движении грузопотоков по установленным международным транспортным
коридорам.
Для решения
данной задачи предлагается рассмотреть следующие возможные меры:
- введение
специальных административных регламентов по исполнению государственных функций
в сфере государственного контроля и надзора за товарами, перемещаемыми по МТК,
в которых четко регламентировать процедуры сокращенных сроков (в часах и
минутах) рассмотрения необходимых документов, сроков необходимого
межведомственного взаимодействия и иных действий, необходимых для ускоренного
рассмотрения вопросов, связанных с функционированием МТК;
- ограничение надзорных и контрольных
мероприятий в отношение транзитных товаров, перемещаемых в рамках МТК (по
аналогии с жесткими ограничениями, установленными
в Федеральном законе РФ от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля». Данный закон не распространяется на
таможенный, государственный портовый и целый ряд иных видов контроля в виду
специфики данных видов государственного контроля, поэтому необходима разработка
своих специальных правовых механизмов ограничения административного давления на
участников процесса функционирования МТК).
4) Гармонизация
транспортных тарифов и системы таможенных и иных налоговых сборов при
транспортировке грузов по МТК во всех
странах коридора.
Данные меры
необходимы для повышения конкурентоспособности МТК, проходящих по территории
Российской Федерации, по сравнению с иными транспортными коридорами. Например,
в подразделе 6.2 работы рассмотрен опыт льготного тарифного регулирования МТК ТРАСЕКА
(прямого конкурента МТК, проходящих по территории России), а также негативный
опыт снижения тарифов РЖД в 2007 году, когда имел место обратный эффект –
резкое снижение уровня транзита в связи с
повышением цен на остальные услуги по всей цепочке транзитных перевозок.
Отдельно
рассмотрен вопрос скоординированности
изменения уровня транспортных тарифов с тарифами поставщиков коммунальных услуг
(товаров), энергоресурсов (бензина, мазута, газа, электроэнергии и т.п.) и иных товаров (услуг), формирующих
себестоимость транспортной и логистической услуги.
5)
Повышение
инвестиционной привлекательности проектов строительства и модернизации
транспортной и транспортно-логистической инфраструктуры (в частности, «сухих
портов») и иных объектов, необходимых для функционирования МТК.
Данный вопрос
и соответствующие предложения подробно рассмотрены в разделе 7 работы.
Отдельно было
отмечено, что для активизации процессов обновления транспортного парка в
соответствие с уровнем новых современных
требований целесообразно внести необходимые изменения в законодательство о
техническом регулировании (соответствующие технические регламенты) и налоговое
законодательство, направленные на стимулирование процессов замены устаревшего и
изношенного парка, а также развитие лизинговых и иных аналогичных финансовых
услуг в транспортной сфере.
6)
Согласование
лицензионной, разрешительной (в отношение допуска транспорта на линию) и
миграционной политики в отношение
компаний-перевозчиков и иных лиц, участвующих в процессах функционирования МТК,
а также унификация требований по транспортной безопасности и в сфере технического
регулирования.
В подразделе
6.3 работы изложены аналитические материалы в части юридической теоретической базы, необходимой для формирования правовых
режимов МТК.
В разделе 7 работы подробно на основе опыта
зарубежных стран рассмотрены финансово-правовые механизмы привлечения частных
инвестиций в инфраструктурные проекты, а также сделаны предложения по
формированию оптимального правового режима привлечения инвестиций в
инфраструктуру МТК, проходящих по российской территории.
В подразделе
7.1 на основании анализа национальных концептуальных (программных) документов
выделены основные приоритеты инвестиционной политики Российской Федерации в
сфере формирования транспортной и транспортно-логистической инфраструктуры.
Вопросы
территориального планирования в сфере транспорта, в частности, разработки и реализации Схемы территориального планирования РФ в области федерального
транспорта рассмотрены в подразделе 7.2 работы.
Подраздел 7.3
содержит аналитические материалы по результатам исследования в сфере
привлечения частных инвестиций для строительства и модернизации
инфраструктурных объектов. В частности, рассмотрены формы
государственно-частного партнерства в зарубежной практике и приведена таблица,
отражающая распределение ответственности при различных видах государственно-частного
партнерства.
Далее
исследован зарубежный опыт привлечения частных инвестиций под государственные и
муниципальные гарантии, проведена классификация возможных видов государственных
гарантий и приведены примеры из опыта Франции, Великобритании, Италии, Бельгии,
а также Европейской комиссии займовых гарантий для проекта Транс-Европейского
Транспортного Сообщения (European
Commission
Loan
Guarantee
Instrument
for
Trans-European
Transport
Network
Projects) по обеспечению
финансирования проектов
TEN-Е и привлечению частных
инвестиций в финансирование данного проекта.
В зарубежной
практике обычно выделяют следующие виды государственных гарантий по программам
государственно-частного партнерства:
1)
Государственные гарантии по финансовым обязательствам заемщиков (участников
государственно-частного партнерства):
а) гарантии по займам (кредитам);
б) гарантии
рефинансирования.
2) Государственные гарантии по
показателям проекта государственно-частного партнерства (данные государственные гарантии призваны снизить риски не кредиторов,
а участников государственно-частного партнерства):
а) гарантии
уровня доходов (от рисков недостижения определенного (запланированного
инвестиционным планом) уровня доходов при реализации проекта
государственно-частного партнерства);
б) гарантии в
случае изменения законов/правил (данный вид гарантии относится к гарантиям от
политических рисков);
в) гарантии
при досрочном прекращении контрактов государственно-частного партнерства (в
частности, по инициативе государственных или муниципальных органов). Указанные
гарантии предусмотрены многими контрактами государственно-частного партнерства
и соответствуют юридическому принципу недопущения неосновательного обогащения;
г) гарантии превышения сроков окупаемости проекта
(указанных в инвестиционном плане).
Среди финансово-правовых инструментов привлечения крупных частных
инвестиций, которые получили наиболее широкое распространение в зарубежной
практике для финансирования инфраструктурных проектов, можно выделить
следующие:
1) целевые облигационные займы (эмиссии инфраструктурных облигаций), в
том числе:
- выпуск государственных и муниципальных облигаций,
источником выплат дохода по которым являются доходы от конкретных
инфраструктурных объектов;
- выпуск
корпоративных облигаций юридическими лицами под финансирование конкретного
инфраструктурного проекта;
2) концессионные соглашения (также обычно с возможным привлечением
концессионером необходимых средств посредством своих целевых облигационных
займов);
3) кредитные соглашения, в том числе консолидированные кредиты (также
обычно с возможной эмиссией облигаций кредитором под кредитуемые
инфраструктурные проекты);
4) заемные соглашения со специализированными государственными фондами
(агентствами), которые, в свою очередь, могут привлекать необходимые
инвестиционные средства посредством своих целевых облигационных займов.
Финансирование
инфраструктурных проектов посредством эмиссии соответствующих инфраструктурных облигаций
получило широкое применение в целом ряде стран: США, Австралия, Китай, Чили,
Индия и др.
Основными
покупателями инфраструктурных облигаций выступают пенсионные фонды, страховые
компании, инвестиционные фонды, инвестиционные банки и другие крупные институциональные
инвесторы.
Отдельно
исследованы следующие способы привлечения инвестиционных средств для
строительства и модернизации инфраструктуры посредством эмиссии специальных
инфраструктурных облигаций:
а)
выпуск государственных и муниципальных
облигаций, источником выплат дохода по которым являются доходы от эксплуатации конкретных
инфраструктурных объектов, созданных либо модернизированных на привлеченные в
результате облигационного займа денежные средства (данный вид ценных бумаг
широко распространен в США);
б) выпуск корпоративных облигаций
юридическими лицами под финансирование конкретного инфраструктурного проекта.
Такие ценные бумаги обычно выпускают концессионеры либо кредитные организации в
интересах концессионеров.
В подразделе 7.4 проанализированы критерии
инвестиционной привлекательности проектов по строительству и модернизации
объектов транспортной и транспортно-логистической инфраструктуры, а также
рассмотрены варианты финансово-правовых механизмов привлечения частных
финансовых средств (концессия, эмиссия акций, эмиссия инфраструктурных
облигаций и иные виды привлечения частных средств).
Наконец, в подразделе 7.5 работы
содержатся аналитические материалы в части факторов, препятствующих привлечению
частных инвестиций в инфраструктурные проекты в России, а также возможные
способы преодоления негативных тенденций.
Можно
выделить следующие факторы, снижающие инвестиционную привлекательность инфраструктурных
проектов в России:
1) Отсутствие отлаженных финансово-правовых механизмов привлечения
средств крупных институциональных инвесторов в
отечественные инфраструктурные проекты.
Предлагается рассмотреть следующие возможные механизмы решения
вопроса:
- организационная, правовая, методологическая проработка механизмов эмиссии
инфраструктурных облигаций;
- разработка и внедрение
механизмов субсидирования процентов по инфраструктурным облигациям;
- формирование и развитие специализированных государственных институтов развития
рынка привлечения инвестиционных средств в инфраструктурные проекты;
- создание условий привлечения инвесторов–покупателей инфраструктурных
облигаций (правовых, финансовых, налоговых и т.п.)
2) Высокий уровень инвестиционных рисков, в частности, для крупных
институциональных инвесторов.
Для снижения уровня рисков необходимо развитие институтов государственной
гарантии по следующим критериям (на весь инвестиционный период):
- неизменность либо уменьшение уровня налоговой нагрузки;
- неизменность нормативных требований технического, лицензионного и иного
характера (либо применение механизмов финансовых компенсаций);
- необходимая полная и своевременная помощь в случае возникновения
форс-мажорных обстоятельств (техногенных, природных и т.п.);
- прозрачность и понятность системы управления проектами, в которые
инвестируются средства, а также оперативность реагирования на выявление
нарушения.
В Заключении работы содержатся краткие выводы по результатам
первого этапа НИР, а также указано, что материалы будут использованы в ходе работ второго
этапа при разработке
научно обоснованных
предложений по нормативному регулированию перевозок по международным
транспортным коридорам, проходящим по территории Российской Федерации.