НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ
ИНСТИТУТ ПРАВОВЫХ
ЭКСПЕРТИЗ
И КОМПЛЕКСНЫХ
ИССЛЕДОВАНИЙ
125480,
Москва, ул. Героев-Панфиловцев, дом 9,
корпус 3
8 (499) 76-222-01 8 (499) 762-18-01
А.В.
Латынцев
Финансово-правовые
механизмы привлечения частных инвестиций в проекты по модернизации и строительству
коммунальных объектов:
специфика, проблемы и
(Краткие
выводы и предложения по
итогам НИР института)
Москва
2012
В настоящей публикации помещены краткие выводы и предложения,
содержащиеся в научно-исследовательских работах Латынцева А.В., директора
Научно-исследовательского института правовых экспертиз и комплексных
исследований.
Более подробная информация, материалы исследований,
детальное обоснование предложений и другие наработки могут быть предоставлены
по запросу.
Вступление
Президент
Российской Федерации В.В.Путин в своем
Указе от 7 мая 2012 года №600 «О мерах по обеспечению граждан Российской
Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества
жилищно-коммунальных услуг» обязал Правительство Российской Федерации до 2017
года обеспечить увеличение доли заемных средств в общем объеме капитальных
вложений в системе теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения и очистки
сточных вод до 30 процентов.
До декабря 2012
г. Правительству Российской Федерации поставлена задача обеспечить создание
благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в сферу
жилищно-коммунального хозяйства в целях модернизации и повышения энергоэффективности объектов коммунального хозяйства, в том
числе установление долгосрочных (не менее чем на три года) тарифов на
коммунальные ресурсы, а также определение величины тарифов в зависимости от
качества и надежности предоставляемых ресурсов.
В Концепции
долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период
до 2020 года (далее – Концепция развития Российской Федерации до 2020 года),
разработанной в соответствии с поручением Президента Российской Федерации по
итогам заседания Государственного совета Российской Федерации, состоявшегося 21
июля 2006 г., и утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации
от 17.11.2008 № 1662-р, определено, что в целях перехода к инновационному
социально ориентированному развитию российское государство в отношениях с
субъектами предпринимательской деятельности будет руководствоваться принципами
развития частно-государственного партнерства,
направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, в том
числе в сфере развития энергетической и
коммунальной инфраструктуры. Для обеспечения участков массового жилищного
строительства инженерной, коммуникационной и социальной инфраструктурой и
развития рынка земельных участков будет формироваться практика частно-государственного партнерства, которая обеспечит
строительство и реконструкцию инженерной и социальной инфраструктур в
соответствии с потребностями жилищного строительства, особенно при комплексном
освоении земельных участков (раздел 5 части I
и раздел 7 части III Концепции развития Российской Федерации до
2020 года).
Для
более эффективного выполнения указанных приоритетных задач
социально-экономического развития Российской Федерации, закрепленных в
Концепции развития Российской Федерации до 2020 года, распоряжением
Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2010 года № 102-р была
утверждена отдельная Концепция
Федеральной целевой программы «Комплексная программа модернизации и
реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010-2020 годы» (далее
Концепция модернизации ЖКХ до 2020 года).
В
данной Концепции отмечается, что до недавнего времени имело место негативное
изменение экономических условий функционирования организаций коммунального
комплекса, связанное с резким падением уровня доходов населения. Такое
положение не могло не отразиться на экономическом положении
жилищно-коммунального хозяйства. Предприятия отрасли, не имея достаточных
доходов от предоставленных жилищно-коммунальных услуг, не производили
инвестиций в основные производственные фонды в объемах, необходимых не только
для развития инфраструктуры, но и для ее поддержки. Все это привело к ряду
проблем, основными из которых являются:
1)
недостаточное развитие коммунальных систем для обеспечения возрастающих
потребностей общества, в том числе связанных с новым строительством;
2)
неравномерное распределение коммунальных мощностей, приводящее к неэффективному
использованию ресурсов;
3)
высокий уровень морального и физического износа объектов и сооружений;
4)
неэффективное использование природных ресурсов в виде потерь ресурсов при транспортировке,
а также тепловой и электрической энергии в процессе производства и
транспортировки до потребителей;
5)
низкая эффективность системы управления в жилищно-коммунальном хозяйстве,
преобладание административных методов хозяйствования над рыночными (раздел III Концепции модернизации ЖКХ до 2020 года).
В
Концепции модернизации ЖКХ до 2020 года отмечается, что объекты коммунальной
инфраструктуры, несмотря на проводимую реформу, находятся в изношенном
состоянии. Нормативный срок отслужили на 1 января 2009 г. около 60 процентов
основных фондов коммунального хозяйства. По данным технической инвентаризации,
в Российской Федерации по состоянию на 1 января 2009 г. физический износ
основных фондов котельных составил 55 процентов, центральных тепловых пунктов -
50,1 процента, тепловых сетей - 62,8 процента, тепловых насосных станций - 52,3
процента, требуют немедленной перекладки около 16 процентов теплопроводов и 30
процентов сетей водоснабжения и канализации.
В
результате этого износа расход энергетических ресурсов в российских
коммунальных предприятиях на 25 - 30 процентов, а иногда и до 50 процентов
выше, чем в европейских. Потери коммунальных ресурсов, которые оплачивают
потребители, по воде составляют 20 процентов, по электроэнергии - 15 процентов,
по теплу - до 40 процентов.
В
случае инерционного сценария развитие коммунальной инфраструктуры будет
осуществляться за счет тарифных источников и средств региональных бюджетов во
многом в качестве ответных мероприятий на возникающие чрезвычайные ситуации эпидемиологического
и техногенного характера. Исходя из этого сценария развития
жилищно-коммунального хозяйства:
1)
средний износ производственного оборудования в малых городах и сельских
поселениях достигнет 70 процентов;
2)
аварийность в системах коммунальной инфраструктуры возрастет;
3)
около 20 процентов населения страны будут пить воду, не отвечающую санитарным
требованиям;
4)
зависимость от зарубежного оборудования, технологий, проектных решений в сфере
коммунального хозяйства усилится;
5)
потери энергетических ресурсов и воды в процессе их доставки потребителям не
снизятся;
6)
экологическое состояние водных объектов, особенно источников питьевого
водоснабжения, значительно ухудшится;
7)
техническое перевооружение и реконструкция отрасли не будут обеспечены.
Несмотря
на в целом позитивные результаты деятельности институтов функционирования жилищного
строительства и ЖКХ (Фонд содействия реформирования ЖКХ, Фонд содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства, Федеральный фонд содействия
развитию жилищного строительства и открытое акционерное общество «Агентство по
ипотечному жилищному кредитованию»), нельзя не отметить, что используемые ими
механизмы являются не только недостаточными, но и зачастую неэффективными для модернизации
и развития ЖКХ.
Для
успешного развития данного сектора и привлечения в него частных инвестиций
необходимы специально-разработанные (в том числе на основе успешного
зарубежного опыта) механизмы, учитывающие специфику ЖКХ, особенности его
функционирования и финансирования.
Специфика коммунальной сферы
(в свете возможной оценки потенциальной
инвестиционной
привлекательности)
До
рассмотрения возможных механизмов привлечения частных инвестиций в проекты по
модернизации и строительству коммунальных объектов выделим следующие основные
специфические особенности коммунальной сферы (в свете возможной оценки ее
потенциальной инвестиционной привлекательности):
1)
Высокая социальная составляющая отрасли, которая заключается, в первую очередь,
в следующем:
-
необходимость обеспечения бесперебойного снабжения абонентов (потребителей)
независимо от финансового состояния снабжающего коммунального предприятия, что
исключает прекращение его деятельности в случае банкротства, решения владельцев
и т.п. (немногочисленные исключения из этого требования указаны в
законодательстве);
- существенная часть льготной
(дотационной) категории абонентов (потребителей);
-
уровень тарифов оказывает существенное влияние на социальную удовлетворенность
населения политикой местных, региональных и федеральных органов власти.
2)
Деятельность коммунальных предприятий, в основном, носит естественно
монопольный характер, и, соответственно, регулируется государством и органами
местного самоуправления, в первую очередь, в части уровня надежности и качества
и поставляемых коммунальных товаров и услуг, размера тарифов;
3)
Гарантированный ежедневный сбыт и достаточно предсказуемые денежные потоки
коммунальных предприятий (в том числе в среднесрочной и долгосрочной
перспективе);
4)
Комплексная модернизация инфраструктурной системы предприятия требует
значительных инвестиций при длительном сроке окупаемости (при отсутствии
ликвидной залоговой массы);
5)
Обычно требуется комплексное развитие территорий и систем коммунальных
инфраструктур (необходимость разработки отраслевых схем и иных
градостроительных документов);
6)
В российской действительности – нечеткая схема тарифообразования,
устаревшие технологии, высокий уровень производственных затрат и потерь, непрозрачная система управления и контроля
предприятиями отрасли, что зачастую исключает возможность оценки ключевых
показателей эффективности (финансовое состояние, себестоимость, собираемость платежей
и т.п.).
7)
Высокая зависимость финансовых показателей коммунальных предприятий от
стоимости источников энергии (газ, уголь, мазут, электроэнергия и т.п.).
С
инвестиционной точки зрения привлекательным является гарантированный сбыт
коммунальных услуг и товаров (обычно, в условиях естественной монополии), что
потенциально может обеспечивать стабильные и условно предсказуемые денежные
поступления от абонентов, в том числе в среднесрочной и долгосрочной
перспективе.
Однако
остальные перечисленные выше факторы в условиях современной российской
специфики отрасли (высочайшая административная зарегулированность,
коррупция, отсутствие гарантий возвратности инвестиций и т.п.) вносят
существенный элемент неопределенности и повышают уровень инвестиционных рисков
до уровня, неприемлемого для подавляющего большинства потенциальных инвесторов.
Долгосрочное тарифное
регулирование в системе необходимых мер
по повышению инвестиционной
привлекательности
коммунального сектора
Для
решения задачи повышения надежности и эффективности работы коммунальной
инфраструктуры путем ее масштабной оптимизации и обновления при обеспечении
доступности коммунальных ресурсов для потребителей в Концепции модернизации ЖКХ
до 2020 года предполагается, в частности, использование следующих механизмов:
-
тарифное регулирование, основанное на долгосрочных планах развития и переходе к
стимулирующему регулированию;
-
формирование долгосрочных тарифов на товары и услуги организаций коммунального
комплекса с учетом региональных различий и на основе экономической
целесообразности;
Анализ нормативной базы, регулирующей ценообразование в коммунальной сфере, позволяет
выделить следующие методы тарифного регулирования в зависимости от составляющих
валовой выручки (ВВ):
1) Метод «Затраты+»
(методы установления фиксированных тарифов, индексации установленных тарифов и
установления предельных тарифов):
При данном методе:
ВВ
= Расходы + Амортизация + Прибыль (сколько позволяет предельный тариф).
2) Метод
RAB (Regulatory
Asset
Base – метод доходности инвестированного
капитала).
При данном методе, соответственно:
ВВ
= Операционные расходы + Неподконтрольные расходы + Возврат инвестиционного
капитала (амортизация капитала) + Доход на инвестированный капитал + изменение
ВВ в целях сглаживания.
До
недавнего времени, в нашей стране основным методом тарифного регулирования был
метод «Затраты+», недостатки которого очевидны:
- краткосрочный период установления тарифа;
-
незаинтересованность коммунальных предприятий в снижении своих операционных
издержек;
- сдерживание
роста расходов регулирующими органами и как следствие минимальный объем
инвестиционной составляющей (снижение объема капитальных вложений) в тарифе;
- субъективный
характер принимаемых решений органами регулирования.
В последние
годы, проходит активное внедрение метода RAB
(первоначально он был внедрен в сфере электроснабжения, а с 2013 года его
широкое применение планируется для водоснабжения и водоотведения).
Большинство
экспертов придерживаются мнения о необходимости внедрения RAB-регулирования как эффективного механизма
государственно-частного партнерства.
Можно выделить
следующие преимущества метода RAB для
всех участников процесса:
1)
Для предприятий коммунального комплекса:
-
привлечение финансирования в требуемом объеме для строительства новых и
модернизации существующих коммунальных объектов в целях снижения износа
инфраструктурных сетей и, соответственно, снижение аварийности, решение иных
проблем старения и ухудшения состояния инфраструктурных объектов;
-
прогнозируемость денежных потоков;
-
возвратность капитала в течение длительного периода.
2)
Для абонентов (потребителей товаров и услуг коммунальной сферы):
-
повышения качества и надежности коммунальных услуг и товаров за счет снижения
износа инфраструктурных объектов и внедрения новых технологий;
-
прогнозируемость тарифов в течение продолжительного срока;
- отсутствие
скачкообразного роста тарифов.
3) Для
инвесторов:
-
гарантированный полный возврат инвестированных средств;
- получение
ожидаемого справедливого уровня доходности на инвестированный капитал,
сопоставимого с доходностью других секторов экономики, имеющих схожий уровень
рисков.
Однако при
внедрении метода RAB необходимо отметить следующие особенности,
влияющие на инвестиционную привлекательность соответствующих проектов по
модернизации и развитию в сфере ЖКХ:
- высокая зависимость
финансовых показателей деятельности коммунального предприятия от профессиональной точности и
полноты разработки его производственной и долгосрочной инвестиционной программ,
от корректности расчета величины тарифа с учетом первоначальных данных и т.п.;
- ограниченная
оперативность корректировки инвестиционной программы;
- необходимость действенного
постоянного и детального контроля эффективности
расходования инвестированных средств;
- вероятность
«кассовых разрывов» и необходимость привлечения дополнительного финансирования
для их ликвидации;
- высокая
административная зарегулированность отрасли, в
частности, при установлении уровня
тарифов (при снижении акцента регулятора в сторону интересов абонентов
(потребителей) в части уровня тарифов доходность инвестиций снижается, при этом
предлагаемые в законодательных актах механизмы компенсации неконкретны и
неэффективны);
- отсутствие
закрепленных в нормативных актах механизмов синхронизации долгосрочного
тарифного регулирования отпускных цен на услуги и товары предприятий
коммунального комплекса и их поставщиков, в частности, энергоресурсов.
Соответственно, внедрение
методов долгосрочного тарифного регулирования является важным, но не самодостаточным фактором для привлечения частных инвестиций
в коммунальный сектор. Более того, без надлежащих мер по «настраиванию» и жесткому
надзору за функционированием предлагаемых механизмов, их внедрение может
привезти к резкому росту коммунальных тарифов на фоне дальнейшего роста
коррупции и продолжающегося снижения качества коммунальных услуг
(товаров).
Условия привлечения частных инвестиций в
проекты
модернизации и развития коммунальных
объектов
В
первую очередь, необходимо уточнить, что сущностью государственно-частного партнерства
при рассматриваемых правоотношениях является привлечение частных инвестиций с предоставление
государственных (муниципальных) гарантий своевременности их возврата и уплатой
заранее определенной доходности, приемлемой для инвестора (о получении
привлекательных для большинства спекулятивных
инвесторов высоких доходов либо права собственности на привлекательные активы
при данных обстоятельствах речи не идет в силу высокой социальной составляющей
отрасли).
Фактически
речь идет о заемных (кредитных) правоотношениях под государственные
(муниципальные) гарантии.
Таким
образом, с точки зрения потенциального долгосрочного инвестора существуют два
основных критерия для рассматриваемого вида инвестирования:
-
гарантированная и своевременная возвратность инвестированных средств в заранее
оговоренном порядке (в том числе условиями привлечения инвестиций может быть
оговорен поэтапный возврат в течение длительного промежутка времени);
-
гарантированная и своевременная выплата доходности (процентов) на
инвестированные средства в заранее оговоренной сумме и порядке.
Для
обеспечения гарантированных и своевременных выполнения обязательств со стороны
заемщика инвестиционных средств должны быть обеспечены в долгосрочной
перспективе (на период инвестирования) следующие компоненты:
1) Достаточный уровень валовой прибыльности
заемщика как для обеспечения бесперебойности производственного процесса (в
частности, своевременного и полного выполнения обязательств в рамках
производственной программы перед поставщиками, подрядчиками, налоговые выплаты и т.п.), так и
своевременного и полного выполнения обязательств по инвестиционной программе.
Для
обеспечения данного показателя
необходима гарантированность со стороны государственных (муниципальных) органов
и, возможно, иных вовлеченных в процесс лиц по следующим критериям:
а)
неизменность либо уменьшение уровня налоговой нагрузки (в частности, уровня налоговых
ставок, налогооблагаемых баз и т.п.) коммунальных организаций, в том числе
концессионеров, в течение всего инвестиционного периода. В качестве
экономического катализатора необходимых преобразований представляется
целесообразным внедрить инструменты льготного налогообложения указанных
организаций для стимулирования строительства и современной модернизации инфраструктурных
объектов, а также принять меры налогового
и иного экономического стимулирования инвесторов, приобретающих инфраструктурные облигации либо
иным образом инвестирующих в коммунальные проекты;
б)
«параллельность» (скоординированность) изменения
уровня тарифов на поставляемые коммунальным предприятием товары (услуги) и цены
на товары (услуги), необходимые для производственного процесса (в первую
очередь, энергоносители - газ, уголь, электроэнергию, мазут и т.п.). Внедрение
данного принципа представляется исключительно важным, так как односторонняя
фиксация цен в рамках долгосрочного тарифного регулирования только со стороны
коммунальных предприятий без закрепления аналогичных обязательств со стороны их
поставщиков может существенно повлиять на показатели рентабельности и
возможности выполнения обязательств перед инвесторами. К аналогичным
последствиям могут привести разные (нескоординированные между собой) правила фиксации тарифов на
оказываемые коммунальным предприятием товары (услуги) и «входящие» товары (услуги),
необходимые для соответствующего производственного процесса;
в)
неизменность в течение всего инвестиционного периода нормативных требований к
производственным, инвестиционным и иным процессам, осуществляемым в ходе работы
коммунальных предприятий, либо применение механизмов, позволяющих при внедрении
новых требований, влекущих существенные затраты для их выполнения, сохранить
первоначально запланированный уровень прибыльности заемщика без увеличения
тарифной нагрузки абонентов (например, субсидирование со стороны государства
либо соответствующих муниципалитетов);
г)
необходимая (в первую очередь, финансовая) полная и своевременная помощь
коммунальным предприятиям (в том числе концессионерам) в случае возникновения в
течение инвестиционного периода форс-мажорных обстоятельств (техногенных,
природных и т.п.). Для минимизации рисков данной категории предлагается
рассмотреть возможность разработки и внедрения новых страховых (в том числе
субсидированного страхования) либо иных аналогичных механизмов, позволяющих
компенсировать потери участников инвестиционного процесса.
При
этом необходимо учитывать следующие факторы:
-
российские страхование компании не будут готовы обеспечить достаточное
страховое покрытие по классической схеме страхования для всех коммунальным
предприятий (с учетом достаточно высокого уровня страховых рисков, вызванных большим
уровнем износа и техническим устареванием коммунальной инфраструктуры,
отсутствие достоверных статистических и инвентаризационных данных и т.п.);
-
высокий уровень коррупционных рисков, возможный иждивенческий подход,
халатность и иные злоупотребления со стороны участников процесса.
Поэтому
для снижения данного уровня рисков необходима разработка новых
финансово-правовых механизмов обеспечения (по структурной аналогии со страховыми
инструментами) предпочтительно так же в рамках государственно-частного
партнерства;
д) неизменность либо прогнозируемость в течение всего
инвестиционного периода иных факторов,
влияющих на валовую прибыль заемщика.
2) Постоянный и прогнозируемый в долгосрочной перспективе (в течение всего периода
инвестирования) уровень денежных поступлений (Cash
Flоw) заемщика за счет оплаты абонентами(потребителями)
коммунальных услуг и товаров.
Для
обеспечения данного показателя необходимо:
а)
прогнозируемость уровня тарифов в долгосрочной перспективе в течение всего
периода инвестирования. В последние годы законодательство в коммунальной сфере
внесены существенные изменения в целях закрепления методов долгосрочного тарифного регулирования,
в частности, метода
доходности инвестированного капитала, в соответствии с которым тарифы
устанавливаются на срок от 3 до 5 лет. Однако необходимо отметить, что период
инвестирования (период реализации инвестиционной программы) обычно существенно
превышает данный срок, поэтому для повышения инвестиционной привлекательности
коммунальной сферы необходимы механизмы прогнозируемости уровня тарифов на
более продолжительную перспективу: в случае реализации инвестиционных программ
на весь срок ее действия до полного выполнения обязательств перед инвесторами;
б)
исключение излишних посредников между производителями коммунальных товаров
(услуг) и конечными потребителями (абонентами), в лице неэффективных
управляющих компаний и иных аналогичных посреднических организаций, присутствие
которых помимо удорожания коммунальных товаров (услуг) для абонентов веден к
наличию целого ряда дополнительных рисков для участников процесса (в прессе
можно найти достаточно случаев разворовывания и нецелевого использования денежных
средств, полученных управляющими компаниями, в результате чего производители
коммунальных товаров (услуг) не получают денежные средства, оплаченные
абонентами);
в)
обеспечение собираемости стоимости поставленных коммунальных товаров (оказанных
услуг). В данном аспекте необходимо обеспечить необходимый уровень дотаций и
своевременность их выплат при предоставлении льгот абонентам (потребителям),
предусмотренных государственными и/или муниципальными актами. Кроме того,
необходима разработка и внедрение эффективных механизмов взыскания
задолженности со злостных неплательщиков.
3) Эффективность и оптимальность
инвестиционных программ, прозрачность и понятность системы управления коммунальными
проектами, в которые инвестируются средства.
Можно назвать следующие основные критерии данного показателя:
а)
детальная всесторонняя проработанность, полнота, оптимальность и доказанная эффективность
предлагаемых потенциальным инвесторам инвестиционных программ в сфере модернизации
и развития объектов коммунальной инфраструктуры, с установлением виновной ответственности
(в том числе финансовой) не только для разработчиков инвестиционных программ,
но и для согласовавших их государственных (муниципальных) органов при выявлении
ошибок, повлекших убытки инвесторов.
При
разработке инвестиционных программ коммунальных предприятий должны предусматриваться
внедрение современных ресурсо- и энергосберегающих
технологий, учитывающих климатические и иные условия деятельности, а также
комплекс преобразований с целью снижения себестоимости коммунальных услуг и
исключения необоснованных затрат. При проектирование и строительстве
(модернизации) коммунальной инфраструктуры в рамках инвестиционной программы
должны в полной мере соблюдаться строительные, санитарные, технологические и
иные регламентирующие документы, должен осуществляться строительный и
технологический надзор, проводится необходимые иные контрольные и надзорные мероприятия.
б) открытость и тотальная подконтрольность со стороны
инвесторов, государственных надзорных и контролирующих
структур деятельности коммунальных
предприятий (в том числе концессионеров), в частности, по целевому расходованию полученных инвестиционных средств, экономическим
показателям деятельности, результативности т.п.
в)
оперативность и эффективность исправления выявленных нарушений.
Возможные финансово-правовые механизмы
привлечения
частных инвестиций в коммунальный сектор
Среди
финансово-правовых инструментов привлечения частных инвестиций, которые наилучшим образом соответствуют специфике
коммунальной сферы и особенностям инвестирования в проекты по строительству и
модернизации коммунальных объектов, можно указать следующие:
-
целевые облигационные займы коммунальных предприятий;
-
концессионные соглашения (с возможным привлечения концессионером необходимых
для реализации инвестиционной программы денежных средств посредством своих целевых
облигационных займов);
-
кредитные соглашения (в том числе консолидированные кредиты) с возможной эмиссией облигаций кредитором под кредитуемые
коммунальные проекты;
- заемные соглашения коммунальных
предприятий со специализированными государственными фондами (агентствами),
которые, в свою очередь, могут привлекать необходимые инвестиционные средства
посредством своих целевых облигационных займов.
Финансирование инфраструктурных
проектов посредством эмиссии соответствующих облигаций получило широкое
применение в целом ряде стран: США, Австралия, Чили, Индия, Китай и др.
Например, можно выделить следующие
способы привлечения инвестиционных средств в коммунальный сектор посредством
эмиссии специальных инфраструктурных облигаций:
а) выпуск
государственных и муниципальных облигаций, источником выплат дохода по
которым являются доходы от конкретных инфраструктурных объектов, созданных либо
модернизированных на привлеченные в результате облигационного займа денежные
средства (данный вид ценных бумаг широко распространен в США - revenue bonds (облигации, обеспеченные доходами от проекта),
industrial
revenue
bonds (облигации развития промышленности),
general
obligation
bonds (облигации с общим обязательством) и т.
д.);
б) выпуск
корпоративных облигаций юридическими лицами под финансирование конкретного
инфраструктурного проекта (т.н.
project
bonds). Такие ценные бумаги обычно
выпускают концессионеры (например, в Чили) либо кредитные организации в
интересах концессионеров (например, в Индии).
При
выделении инфраструктурных облигаций из категории традиционных корпоративных
заемных ценных бумаг можно отметить следующие их особенности:
- целевой
характер заимствований (для реализации конкретных инвестиционных проектов);
- долгосрочный
период обращения ценных бумаг – от 10 до 30 лет
(в данный срок входят период строительства (реконструкции) коммунальных
объектов и период их последующей эксплуатации, в течение которого часть доходов
направляется на выплаты инвесторам до полного погашения обязательств перед ними
(период окупаемости проекта));
- в основном
покупателями ценных бумаг являются институциональные инвесторы (пенсионные
фонды, страховые компании, инвестиционные банки и фонды и др.);
- обычно
гарантами (обеспечивающей стороной) выступают государственные и муниципальные
образования (государственные или муниципальные гарантии).
Интерес институциональных инвесторов к инфраструктурным
облигациям подтверждается статистикой, в соответствии с которой с 2005 по 2008
года стоимость активов иностранных фондов, инвестирующих в инфраструктурные
проекты, выросла с 3 до 90 млрд.долл. Доля инфраструктурных проектов в портфеле
западных пенсионных фондов составляет 10-23 % стоимости активов и наблюдается
устойчивый рост доли средств, инвестированных пенсионными фондами в
инфраструктурные проекты.
К
сожалению, данные виды ценных бумаг фактически отсутствуют на фондовом рынке
России, хотя действующее законодательство не препятствует их эмиссии
Для
внедрения данного весьма перспективного и эффективного финансового инструмента в
сфере модернизации отечественного коммунального комплекса необходимы следующие
составляющие:
а)
Детальная методическая проработка всех процедур организации и эмиссии
инфраструктурных облигаций с утверждением в установленном порядке уполномоченными федеральными органами
соответствующих (в том числе совместных) методических указаний (рекомендаций,
разъяснений) и типовых форм (проектов) необходимых документов. Отдельное
внимание целесообразно уделить вопросам оформления государственных и
муниципальных гарантий по инфраструктурным облигациям, требованиям к эмитентам
облигаций и инфраструктурным проектам (инвестиционным программам).
Подробные
разъяснения со стороны федеральных государственных органов позволят снять неуверенность потенциальных
эмитентов в работоспособности рассматриваемого финансового инструмента в
условиях российского фондового рынка и, при необходимости, проработать
необходимые уточнения в действующем законодательстве.
б)
Разработка и внедрение механизмов субсидирования процентов по инфраструктурным
облигациям за счет специализированных государственных фондов (для этого
потребуется изменение законодательства, в том числе бюджетного).
В
условиях высоких кредитных процентных ставок компенсация инвестированных
средств с начисленными до необходимого рыночного уровня процентами за счет
соответствующего увеличения коммунальных тарифов может стать весьма
существенной дополнительной финансовой нагрузкой для широких слоев населения,
что, с одной стороны, существенно снижает эффективность и работоспособность
рассматриваемого финансового инструмента, а, с другой стороны, может вызвать
проявление обоснованного неудовольства со стороны
потребителей.
Для
снижения влияния данных негативных факторов и существенного повышения
инвестиционной привлекательности рассматриваемого финансового инструмента
привлечения инвестиций представляется целесообразным рассмотреть возможность
частичного изменения форм государственной поддержки в сфере модернизации и
развития коммунального сектора, а именно, ввести государственное субсидирование
(в полном объеме либо частично) при выплате процентов по инфраструктурным облигациям.
Таким
образом, долговая нагрузка может быть распределена: сумма основного
обязательства («тело долга») будет постепенно в течение продолжительности
инвестиционной программы выплачиваться за счет инвестиционной составляющей
тарифов, а выплата процентов может субсидироваться бюджетом (данный механизм
государственного финансирования модернизации ЖКХ представляется более
эффективным, гибким и подконтрольным, чем действующие в настоящее время финансовые
инструменты).
К вопросу о целесообразности создания и
специфики деятельности специализированных государственных фондов
в сфере модернизации ЖКХ
. Для
стимулирования и контроля инвестиционных процессов, создания и поддержки
устойчивости рынка привлечения средств в сферу модернизации коммунальной
инфраструктуры и обеспечения баланса интересов ключевых участников данного рынка
(государства, заемщиков, кредиторов (займодателей), инвесторов и др.), представляется
целесообразным создать специализированный государственный федеральный фонд и
соответствующие государственные региональные фонды, в задачи которых будут
входить:
-
компенсация процентов (полностью или частично) по инфраструктурным облигациям
за счет бюджетных субсидий;
-
при необходимости, осуществление частичного или полного выкупа очередных
траншей инфраструктурных облигаций при их первичном размещении;
- гарантирование либо поручительство по
инфраструктурным облигациям;
-
оказание профессиональной помощи эмитентам в ходе размещения и обращения
инфраструктурных облигаций;
- организация эмиссии
инфраструктурных облигаций (выступать андеррайтером);
-
регистрация, осуществление ведения реестра владельцев инфраструктурных
облигаций;
-
осуществление деятельности в области разработки предложений по стандартизации рыночных
механизмов в рассматриваемой сфере для обеспечения унификации инструментов и
упрощения процедур привлечения ликвидности;
-
разработка предложений по внесению изменений в нормативные акты с целью
внедрения новых и оптимизации работы действующих механизмов финансировании
инфраструктурных коммунальных проектов;
-
осуществление методологической поддержки участников рассматриваемых
правоотношений;
-
разработка новых схем привлечения ресурсов для модернизации и строительства
объектов коммунальной инфраструктуры;
-
при необходимости, проведение реструктуризации обязательств по инфраструктурным
облигациям и иным инструментам финансирования инфраструктурных проектов;
-
разработка и внедрение механизмов поддержки заемщиков-коммунальных
предприятий, оказавшихся в трудной
экономической ситуации.
Указанный
специализированный государственный федеральный фонд сможет выполнять функции
государственного института создания и развития рынка привлечения средств в
модернизацию коммунальной инфраструктуры.
В
условиях отсутствия необходимого опыта у большинства потенциальных эмитентов
инфраструктурных облигаций работа указанного фонда – профессионального
участника рынка ценных бумаг позволит, например:
-
размещать рассматриваемые ценные бумаги на более выгодных условиях, чем в
ситуациях самостоятельного выхода на рынок множества эмитентов инфраструктурных
облигаций;
-
непосредственно централизованно осуществлять субсидирование процентов по
инфраструктурным облигациям и разрабатывать условия и правила получения данных
субсидий;
- осуществлять контроль за
соблюдением необходимых требований эмитентами инфраструктурных облигаций;
-
осуществлять работу по анализу, унификации и систематизации процессов с целью
распространения положительного опыта среди большего числа коммунальных
предприятий (в том числе концессионеров).
В качестве альтернативы, может быть
рассмотрен вариант, когда указанные специализированные фонды (федеральный и
региональные) могут выступать в роли займодавцев (кредиторов) по целевому льготному
предоставлению финансовых средств для строительства и модернизации коммунальных
объектов в рамках инвестиционных программ коммунальных предприятий (концессионеров).
При этом указанные фонды могут централизованно привлекать необходимые денежных
средств на фондовом рынке под указанные коммунальные проекты посредством необходимых
траншей своих облигаций (по аналогии с
процессами секьюритизации ипотечных кредитов, осуществляемыми
ОАО «Агентство по ипотечному кредитованию»). Необходимо отметить, что
используемые Агентством по ипотечному кредитованию механизмы при
рассматриваемых отношениях неприменимы, но возможно разработка и использовании
подобных инструментов. Например, в ипотечных правоотношениях качестве
обеспечения выступает закладная. При финансировании же коммунальных проектов
подобным инструментом может выступать специальный залог в пользу владельцев
облигаций прав требований по концессионному соглашению (для внедрения данного
нового финансового инструмента потребуется соответствующее изменение
гражданского законодательства, в частности, ФЗ «О концессионных соглашениях»
(статья 5 которого запрещает данный вид обеспечения), законодательства о рынке
ценных бумаг и др.).
При данных правоотношения также
возможно распределение финансовой нагрузки на финансирование коммунальных
проектов посредством субсидирования процентов по заемным обязательствам фонда
при привлечении им необходимых денежных средств путем размещения своих облигации на фондовом рынке на рыночных
условиях.
Указанные выше механизмы
субсидирования (компенсации) процентов по инфраструктурным облигациям позволят вывести
из ступора финансирование и реализацию проектов модернизации и строительства объектов
коммунальной инфраструктуры с привлечением частных инвестиций, и при этом удастся
избежать резкого роста коммунальных тарифов, неизбежного без государственной
поддержки.
Условия привлечения инвесторов - покупателей
инфраструктурных облигаций
Важным фактором для принятия
инвестором решения о покупке
инфраструктурных облигаций может стать уровень предлагаемой доходности. В
условиях финансовой неопределенности наименее привлекательными считаются
облигации с фиксированным уровнем доходности. Более интересными с точки зрения
потенциальных инвесторов могут стать инфраструктурные облигации с плавающей
доходностью, процентная ставка которых может изменяться пропорционально
выбранной базовой ставки (LIBOR, ставки рефинансирования ЦБ РФ, показателя уровня инфляции и
т.п.). Таким образом, для привлечения долгосрочных инвесторов необходимо
«привязать» уровень доходности по инфраструктурным облигациям к одной из
указанных базовых ставок.
Для налогового стимулирования
приобретения инфраструктурных облигаций важно законодательно закрепить налоговые
льготы по доходам, полученным по данным ценным бумагам. При этом целесообразно установить в качестве
условия получения налоговой льготы определенный минимальный срок (например, 3
года) владения облигациями. Данные меры позволят стимулировать долгосрочные
инвестиции в рассматриваемые ценные бумаги.
Для привлечения долгосрочных институциональных
инвесторов необходимо внести изменения в действующие нормативные акты,
касающиеся, в частности, требований к формированию резервов страховыми
компаниями, пенсионными и иными фондами, а также к размещению свободных
денежных средств государственными корпорациями. Кроме того, для привлечения
банков и иных кредитных организаций целесообразно
предоставить им возможность залога инфраструктурных облигаций в качестве
обеспечения по кредитам, предоставляемым Государственным Банком РФ (то есть
внести соответствующие изменения в требования, предъявляемые для включения
ценных бумаг в Ломбардный список Банка России).
Для повышения защищенности и,
соответственно, привлекательности инфраструктурных облигаций предлагается
рассмотреть возможность внедрения механизмов государственной гарантии по данным
обязательствам либо государственного субсидиарного поручительства. Последний
инструмент представляется более предпочтительным для государства, так как при
сохранении надлежащего обеспечения основных обязательств эмитента, позволяет существенно сократить возможное число
обращений к обеспечивающей стороне (государству) при мелких легкоустранимых
нарушениях по облигационным платежам, которые могут быть урегулированы
непосредственно эмитентами.
Привлечение
частного бизнеса к управлению системами
коммунальной
инфраструктуры
Федеральной
целевой программой «Чистая вода» на 2011-2017 гг,
утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2010 №
1092, определено, что для
эффективного развития сектора водоснабжения,
водоотведения и очистки сточных вод в России необходимо привлечение частного
бизнеса к управлению системами коммунальной инфраструктуры и стимулирование
частных инвестиций в их реконструкцию и модернизацию.
Для повышения инвестиционной
привлекательности сектора водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод
частным инвесторам должны быть обеспечены гарантии возврата вложенных
инвестиций. Действующая система регулирования, основанная на применении метода
экономически обоснованных затрат, требует реформирования, которое должно
осуществляться путем установления долгосрочных тарифов и привлечения частных
операторов к управлению системами коммунальной инфраструктуры на основе концессионных
соглашений. Помимо этого необходимо обеспечить установление долгосрочных
тарифов с применением метода доходности инвестированного капитала, в
соответствии с которым тарифы устанавливаются на срок от 3 до 5 лет.
В случае применения этого метода тариф
формируется из следующих составляющих:
- доход на инвестированный капитал,
сопоставимый с доходом в других отраслях со схожими рисками;
- возврат капитала;
- операционные расходы,
устанавливаемые на долгосрочный период регулирования и индексируемые с учетом
роста цен в экономике.
В отличие от действующей системы
тарифного регулирования применение метода доходности инвестированного капитала
позволяет создать стимул для повышения эффективности операционной и
инвестиционной деятельности, в том числе на основе внедрения современных энергоэффективных технологий, организаций.
Метод доходности инвестированного
капитала позволяет привлечь частные инвестиции путем гарантии возврата
инвестиций. При этом возврат инвестиций осуществляется в течение долгосрочного
периода, что значительно снижает рост тарифа на первоначальном этапе.
Вместе с тем при переходе на метод
доходности инвестированного капитала компания будет нести ответственность за
реализацию инвестиционной программы, обязательства по сокращению операционных расходов
и потерь, рост надежности и качества услуг.
Согласно утверждению, содержащемуся в
Федеральной
целевой программой «Чистая вода» на 2011-2017 гг, концессионные соглашения являются
наиболее эффективной формой привлечения частных инвестиций в сектор водоснабжения,
водоотведения и очистки сточных вод, поскольку обеспечивают четкие гарантии
возврата инвестированных средств.
Вместе с тем указанные механизмы в
ближайшей перспективе позволят привлечь частные инвестиции в сектор
водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод только в крупных городах. С
целью активизации процессов по развитию систем водоснабжения, водоотведения и
очистки сточных вод в малых городах и населенных пунктах с небольшой
численностью населения и неблагоприятным состоянием поверхностных и подземных
источников питьевого водоснабжения необходимо предоставление государственной
финансовой поддержки для реализации региональных программ развития
водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод субъектов Российской
Федерации.
Проблемы распространения
практики концессионных соглашений
в коммунальной сфере
Для решения задачи повышения надежности и
эффективности работы коммунальной инфраструктуры путем ее масштабной
оптимизации и обновления при обеспечении доступности коммунальных ресурсов для
потребителей в Концепции модернизации ЖКХ до 2020 года предполагается
использование механизмов заключения концессионных соглашений и иных механизмов
государственно-частного партнерства.
При этом следует
признать, что существует целый ряд ограничений, в том числе на законодательном
уровне, препятствующих широкому распространению практики концессионных
соглашений в коммунальной сфере. Например, указанный в Федеральном законе от
21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» механизм заключения концессионных
соглашений создает основу для субъективного подхода и злоупотреблений со
стороны организаторов конкурсных процедур и не учитывает специфику необходимого
инвестирования в коммунальной отрасли.
Вместо
закрепленного в настоящее время правового механизма одноэтапного конкурса, при
котором «сторонним» участникам конкурса практически невозможно провести
необходимую оценку инвестиционных рисков и, самое важное, участвовать в
разработке и уточнении технико-экономических показателей объекта концессионного
соглашения, порядка возмещения расходов, иных условий концессионного
соглашения, представляется целесообразном при рассматриваемых правоотношениях
установить механизм двухэтапного конкурса (по аналогии с описанным в проекте
федерального закона «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ и услуг» механизмом двухэтапного конкурса, но с учетом указанных далее
особенностей, учитывающих специфику рассматриваемых правоотношений).
Предлагается
на законодательном уровне закрепить следующий порядок заключения концессионных
соглашений в коммунальной сфере по результатам двухэтапного конкурса:
На первом этапе участники двухэтапного
конкурса представляют первоначальные конкурсные заявки, содержащие информацию и
подтверждающие документы для квалификационной оценки, а также предложения в
отношении условий концессионного соглашения (объекта закупки) без указания
предложений, относящихся к критериям конкурса. При этом предлагается закрепить,
что для участия в первом этапе конкурса обеспечение заявки не требуется (оно
будет необходимо для участия во втором этапе конкурса).
При проведении двухэтапного конкурса на
первом этапе должна проводиться проверка соответствия участников конкурса
необходимым квалификационным требованиям. Данные требования должны быть
унифицированы и установлены уполномоченным федеральным органом, чтобы исключить
субъективизм и предвзятость со стороны представителей местных органов власти
при разработке конкурсной документации.
По окончании периода подачи заявок на
первом этапе конкурсная комиссия проводит квалификационный «отсев» участников,
не соответствующих квалификационным требованиям, и далее рассматривает
содержащиеся в заявках оставшихся участников конкурса предложения относительно условий
концессионного соглашения. При обсуждении предложения какого-либо участника
конкурса конкурсная комиссия обязана обеспечить равные возможности для участия
в таких обсуждениях всем участникам конкурса, соответствующим квалификационным
требованиям.
По результатам первого этапа конкурса заказчиком
дорабатываются и утверждаются критерии конкурса, в частности, условия
предлагаемого концессионного соглашения (критерии конкурса должны отвечать
требованиям недискриминационности).
На втором этапе конкурса конкурсная комиссия предлагает всем участникам
конкурса, представившим конкурсные заявки на первом этапе и соответствующим
квалификационным требованиям, представить окончательные конкурсные заявки с
указанием предложений по критериям конкурса и оплатить установленную сумму
обеспечения заявки.
Принять участие во втором этапе конкурса и представить конкурсные
заявки вправе также участники, не представлявшие свои заявки на первом
этапе конкурса (при этом конкурсной комиссией проводится соответствующая
проверка соответствия квалификационным требованиям новых участников конкурса).
Участник первого этапа конкурса, не желающий представлять окончательную
конкурсную заявку, вправе отказаться от дальнейшего участия в двухэтапном
конкурсе.
На
втором этапе конкурса окончательные конкурсные заявки рассматриваются и
оцениваются конкурсной комиссией для определения победителя в соответствии с
законодательными требованиями и в установленном законодательством порядке. Концессионное соглашение заключается с
победителем конкурса после предоставления им необходимого обеспечения
концессионного соглашения.
Отдельный
вопрос – формирование конкурсной комиссии при описанных выше процедурах.
Предлагается рассмотреть возможность и целесообразность ее формирования не
только из членов местных органов власти, но и обязательно независимых экспертов
и иных независимых лиц (в настоящее возможность привлечения независимых
экспертов является правом, а не обязанностью заказчика). Например, в состав
конкурсной комиссии могут входить представители объединений потребителей
коммунальных товаров (услуг), прокуратуры, региональных и/или территориальных
органов федеральной власти, осуществляющих контроль в рассматриваемой сфере.
Также с учетом высокой социальной важности объекта конкурса представляется
целесообразным разработать особый порядок формирования и работы указанных
конкурсных комиссий.
Описанный
выше механизм двухэтапного конкурса позволит обеспечить режим открытости и конкурентности для всех заинтересованных участников
конкурса (потенциальных концессионеров) и может существенно снизить уровень
злоупотреблений в сфере ЖКХ.
Зарубежный опыт привлечения
финансовых средств
для модернизации коммунальных
объектов в рамках
государственно-частного
партнерства
Сферы применения государственно-частного
партнерства в развитых зарубежных странах довольны разнообразны. Особенно
распространен данный вид сотрудничества в сфере ЖКХ и отличается многообразием
диапазона решаемых задач – обслуживание населения, эксплуатация коммунальных
сетей (водоотвод, канализация и т.д.), уборка улиц, вывоз и утилизация мусора и др.
Мировыми лидерами в области
государственно-частного партнерства признаны США, Великобритания, Франция и
Германия.
В США партнерство
властей и частных организаций особенно широко распространено и приветствуется
на муниципальном уровне. По данным Национального совета по
государственно-частному партнерству (National
Council
for
Public-Private
Partnership), в США из 65 базовых видов деятельности
муниципальных властей (водоснабжение, водоотведение, уборка мусора и т.д.)
средний город использует коммерческие фирмы для выполнения 23 видов. Например,
чтобы сделать современные технологии доступными малым перерабатывающим
предприятиям страны и тем самым повысить их конкурентноспособность,
Конгресс США в 1988 году принял решение выделять в бюджете специальные
федеральные ассигнации на содержание в каждом штате центров МЕР (партнерство
для распространения промышленных технологий). Расчеты показывают, что, помимо
социально-экономических преимуществ, каждый вложенный доллар генерирует для бюджета
США около четырех долларов дополнительных налоговых поступлений.
Формы реализации государственно-частное
партнерства различаются степенью ответственности, которую государство или
частный сектор берут на себя в ходе эксплуатации и технического обслуживания
коммунальной инфраструктуры, объемом
капитальных вложений и текущего финансирования, уровнем принимаемых
рисков, сроками сотрудничества и по многим иным критериям.
Можно выделить следующие виды контрактов в
сфере государственно-частного партнерства:
- договор обслуживания;
- договор управления объектом;
- строительные контракты;
- договор эксплуатации объекта;
- договор аренды;
- договор концессии.
На практике в зарубежных странах часто
используют комбинации указанных правоотношений.
В докладе
OECD выделяют следующие виды
государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ:
1) Контракты
на оказание услуг (выполнение работ) (частные предприятия предоставляют
пакет услуг (работ) предприятиям и организациям ЖКХ, но при этом не берут на
себя ответственность по управлению коммунальными объектами). Данные контракты
обычно являются краткосрочными и среднесрочными. Среди данных видов сделок,
например, можно выделить: консультирование по текущим вопросам и выполнение
работ по заданию коммунальных организаций.
2) Контракты
по управлению коммунальными объектами (при данном виде правоотношений право
собственности на коммунальные объекты остаются в государственной или
муниципальной собственности, но функции управления ими передаются представителям
частного сектора на определенный (зачастую долгий) период времени). Среди контрактов
по управлению коммунальными объектами, в свою очередь, можно выделить следующие их виды:
-
Договор управления (Частная управляющая компания в
течение определенного договором срока (5-15 лет) управляет коммунальными
объектами и обязана содержать коммунальные объекты согласно условиям договора. При
этом частная управляющая компания ответственна
за качество оказанных коммунальных услуг (поставленных коммунальных
товаров), правоотношения с сотрудниками, поддержание в надлежащем состоянии
объектов инфраструктуры. При этом управляющая компания не осуществляет финансирование
строительства либо модернизацию коммунальных объектов. Частная управляющая компания выставляет счета
непосредственно конечным потребителям);
-
Договор
концессии (Частная управляющая компания помимо управления коммунальными
объектами берет на себя обязательство по финансированию строительства и/или
реконструкции соответствующей инфраструктуры. Данные виды контрактов заключается
на срок от 20 лет. Частная управляющая компания выставляет счета конечным
потребителям. Органы управления (государственного и/или муниципального) оставляют
за собой контроль как за условиями предоставления коммунальных услуг, так и за принятием основных решений по вопросам
стоимости коммунальных услуг).
3)
Контракты
на строительство объектов коммунальной инфраструктуры.
Среди данных договоров можно выделить
следующие виды:
-
Проектировать-Строить-Управлять
(ПРУ) (Государственные (муниципальные) органы передают право на проектирование,
строительство и управление новыми коммунальными объектами частной организации,
но сохраняют за собой право собственности на указанные объекты. Частная организация
принимает на себя риски, связанные с проектированием, строительством и
управлением объектом. Частная организация получает вознаграждение, но при этом принимает
на себя расходы на проектирование, строительство и управление коммунальными
объектами).
-
Строительство-Управление-Передача
(СУП) (Частная организация за свой счет проектирует и строит объекты
инфраструктуры. Собственность на данные объекты по окончанию строительства
передается государству (муниципалитету), а частная организация управляет ими в
течение периода, необходимого для компенсации инвестиций и получения оговоренной
контрактом дохода).
-
Строительство-Собственность-Управление
(ССУ) (В отличие от предыдущих вариантов в данном случае право собственности на
построенные объекты коммунальной инфраструктуры сохраняются у частной
организации).
Нижеследующая
таблица, составленная международной организацией
Gruber, определяет как основные формы
государственно-частного партнерства отличаются в зависимости от распределения
ответственности, права собственности, коммерческих рисков, обязательств по инвестированию
и продолжительности сотрудничества:
|
|
Ответствен-ность
|
Собствен-ность |
Инвестиро-вание |
Коммерчес-кие риски |
Продол-
житель-
ность
(в годах) |
|
Консультирование
по текущим вопросам |
Частная организация и государ-ство |
Государство |
Государство |
Государство |
1-2 |
|
Выполнение работ по заданию организации ЖКХ |
Частная организация и государ-ство |
Государство |
Государство |
Государство |
3-5 |
|
Договор управления |
Частная
организация |
Государство |
Государство |
Частично частная
организация
|
5-15 |
|
Концессия |
Частная
организация |
Государство |
Частная
Организация |
Частная
организация |
20-30 |
|
ПРУ |
Частная
организация |
Государство |
Государство |
Частная
организация |
20-30 |
|
СУП/ССУ |
Частная
организация |
Частная организация/ государство |
Частная
организация |
Частная
организация |
20-30 |
Источник: Gruber, Werner (2003) Drvrlopper les infrastructures dans
les pays en developpement par des partneriats
public-prive. La
Vie economique, May
Зарубежный опыт привлечения
частных инвестиций
под государственные гарантии
Концепция привлечения частных инвестиций в
коммунальный сектор под государственные гарантии далеко не нова для зарубежных
стран. В частности, в США опыт привлечения частных денег под государственные
гарантии был уже, по крайней мере, в 1930-х годах. Такие денежные средства
зачастую предоставляются институциональными инвесторами: коммерческими банками
(commercial
banks), сберегающими и займовыми ассоциациями (savings
and
loan
associations), страховыми компаниями (insurance
companies), производящими компаниями (factoring
companies), домами банковских инвестиций (investment
banking
houses) и венчурными компаниями по
инфраструктурному вложению (venture
capital
investment
companies)”. 
Брук и Чивэ, проведя
исследования в данной области инвестирования, указывают, что для успеха
привлечения инвестиций в коммунальный сектор государственные гарантии являются
необходимыми. По их мнению, наиболее оптимальной формой предоставления денежных
средств на финансирование коммунальных проектов является финансирование в виде
предоставления займов. Соответственно, займовый инвестор ожидает возврат не
только вложенной суммы, но и возврат процента на нее. Наиболее оптимальными
инвесторами в данном случае являются финансовые институты, такие как банки и займо-сберегающие фонды. Денежные средства должны быть направлены
организациям, занимающимся развитием ЖКХ.
Источник:
http://www.fsconline.com/downloads/Papers/1994%2004%20EEGUARAN.pdf
Loan
guarantees as a Utility Investment in energy efficiency for low-income housing.
By Roger D. Colton at Fisher, Sheehan and
Ссылки в
статье: Brooks and
Cheever, “The Federal Loan Guarantee Program: A unified Approach,” 10 Journal of Corporate Law 185, 200 (1984)
Вывод о том, что
важным условием привлечения частных инвестиций для участия в программах
государственно-частного партнерства является предоставление государственных
(муниципальных) гарантий, поддерживают также другие зарубежные исследователи.
Государственное
гарантирование может быть в разных формах и ориентированно на весь сектор,
определенную программу или на конкретный проект.
В зарубежной
практике можно выделить следующие виды государственных гарантий по программам
государственно-частного партнерства:
1.
Государственные гарантии по финансовым
обязательствам заемщиков (участников государственно-частного партнерства).
Данные государственные гарантии направлены
на снижение финансовых рисков займодателей (кредиторов) по проектам государственно-частного
партнерства. В основном они приобретают одну из 2-х нижеследующих форм:
-
Гарантии
по займам (кредитам) - это, возможно, одна из самых распространенных форм
государственных гарантий, сущность которых состоит в том, что государство (муниципалитет)
гарантирует займодателю (кредитору), что оно выполнит денежные обязательства
заемщика (участника государственно-частного партнерства), если последний не
сможет выполнить данные обязательства.
-
Гарантии
рефинансирования – данный вид гарантий применяется в случаях, когда заемщик
(участник государственно-частного партнерства) не может перефинансировать
свой долг на приемлемых условиях, когда подходит срок выплаты.
2. Государственные гарантии по показателям проекта
государственно-частного партнерства.
Данные государственные гарантии призваны
снизить риски не инвесторов, а участников государственно-частного партнерства.
Наибольшее распространение получили
следующие формы данного вида государственных гарантий:
- Гарантии уровня доходов - эти механизмы государственных гарантий часто
применяется в государственно-частных партнерствах в сфере транспорта. В
соответствии с этими государственными гарантиями, государство берет на себя
риски недостижения определенного уровня потребления
(доходов) при реализации проекта государственно-частного партнерства. Например,
если доходы от оказания услуг в ходе реализации проекта не превысят (или упадут
ниже) определенного уровня, то неполученная разница компенсируется за счет
государства (муниципалитета). В качестве примера данных видов гарантий можно
привести французскую программу “Сession
de
creance” либо немецкую программу “Forfaitierungsmodell”.
- Гарантии в случае изменения законов/правил
(данный вид гарантии относится к гарантиям от политических рисков).
- Гарантии при досрочном прекращении
контрактов государственно-частного партнерства. Указанные гарантии
предусмотрены многими контрактами государственно-частного партнерства и
соответствуют юридическому принципу недопущения неосновательного обогащения.
- Гарантии превышения сроков окупаемости
проекта. В ситуациях, когда на дату окончания действия контракта в рамках
государственно-частного партнерства участником не получена в полном объеме
расчетная стоимость компенсаций и доходов, то государство иногда берет на себя
обязательство компенсировать участнику недостающую разницу.
Источник
http://www.eib.org/epec/resources/epec-state-guarantees-in-ppps-public.pdf
State guarantees
in PPPs: Guide to better evalution, design, implementation
and management.
By Euripeen
PPP experience center. May, 2011
Заключение
К
сожалению, в последние годы имели место неоднократные случаи неисполнения
федеральных программ по привлечению частных инвестиций, в том числе в сферу ЖКХ,
в связи с недостаточной проработанностью необходимых финансово-правовых
механизмов.
Проблема
привлечения устойчивого потока частных инвестиций в проекты по строительству и модернизации
объектов коммунального комплекса может быть решена только на основе детальной
разработки и комплексной реализации широкого комплекса мероприятий,
направленных на повышение инвестиционной (фактически заемной) привлекательности
указанных проектов, повышение эффективности производственных и инвестиционных процессов
в коммунальной сфере, совершенствование нормативно-правового обеспечения
процессов привлечения инвестиционных средств, их эффективного открытого и
подконтрольного использования, установление механизмов государственных
(муниципальных) гарантий возврата инвестиций и получения доходов на
инвестированные средства, введение механизмов налогового и иного экономического
стимулирования как для реализующих эффективные инвестиционные программы коммунальных
предприятий (в том числе концессионеров), так и иных инвесторов (покупателей
инфраструктурных облигаций и др.), корректировку вектора государственной поддержки
модернизации ЖКХ (в частности, внедрение государственного субсидирования процентов
по инфраструктурным облигациям, государственной поддержки при размещении данных
ценных бумаг и т.п.) и решение множества иных накопившихся за долгие годы
проблем.
При
этом нельзя забывать, что меры по стимулированию инвестиций в модернизацию
коммунального комплекса не только являются насущной потребностью для решения
отраслевых задач, но с учетом масштаба
ЖКХ в условиях экономического
кризиса окажут стимулирующее воздействие на целый ряд процессов, необходимых
для восстановления экономики нашей страны.
Латынцев А.В.
кандидат юридических наук,
директор Научно-исследовательского института правовых
экспертиз
и комплексных исследований.