Следует ли ожидать снижение качества продуктов питания
В
российской прессе было уделено много внимания Постановлению Правительства
Российской Федерации от 01 декабря 2009 года № 982 «Об утверждении единого
перечня продукции, подлежащей обязательной сертификации, и единого перечня
продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия
декларации о соответствии», согласно которого
вместо обязательной сертификации вводится декларирование соответствия в
отношении целого ряда жизненно-важных продуктов питания.
Высказываются опасения относительно возможного резкого снижения качества
предлагаемой потребителям продукции. Рассмотрим основные аспекты осуществляемых
изменений, особенно, в плане прав потребителей.
Что изменилось ?
Изменилась
форма обязательного подтверждения соответствия установленным требованиям
качества и безопасности в отношении целого ряда жизненно-важных и наиболее
распространенных продуктов (хлеб и иная продукция хлебопекарной промышленности,
кондитерские изделия, крупы, макароны, мука, сахар, овощи, фрукты, вода,
консервы, рыба и морепродукты, колбасные изделия, продукция мясной,
птицеперерабатывающей, винодельческой, ликеро-водочной,
пивоваренной промышленности и целый ряд
иных товаров).
При обязательной
сертификации (что было раньше) подтверждение соответствия указанных выше
пищевых продуктов действующим нормативам и иным требованиям осуществлялось
органом по сертификации. Соответственно, по результатам сертификации выдавался
сертификат соответствия.
В настоящее же время
установлено, что непосредственно сам изготовитель или лицо, выполняющее функции
иностранного изготовителя, заполняет и принимает декларацию о соответствии
своей продукции установленным требованиям. Данный документ, оформленный по
установленной форме, в органе по сертификации подлежит только проверке и
регистрации.
На первый взгляд, все
правильно : сам изготовитель должен гарантировать
качество своей продукции, а не чиновник. Но за внешними правильными атрибутами
упущена очень важная деталь, а именно, не конкретизированы схемы, по которым
должно подтверждаться соответствие. По всей видимости, подразумевается, что
производитель сам вправе выбрать схему декларирования соответствия, но данная
«вольница» как раз и таит в себе возможные проблемы.
Кратко рассмотрим о чем идет речь.
Пункт 1 ст.24
Федерального закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом
регулировании» (далее - Закон «О техническом регулировании)
предусматривает только две схемы
декларирования соответствия:
- принятие декларации
о соответствии на основании собственных доказательств;
- принятие декларации
о соответствии на основании собственных доказательств, полученных с участием
органа по сертификации и (или) аккредитованной испытательной лаборатории
(центра) (с участием третьей стороны).
Однако в целях
наиболее эффективной гарантированности качества и безопасности продукции
принято вторую из указанных схем подразделять еще на шесть разновидностей (см., например, Методические рекомендации по разработке и
подготовке к принятию проектов технических регламентов, утвержденные Приказом
Министерства промышленности и энергетики Российской Федерации 12.04.2006
г. № 78). Каждая из предусмотренных схем
представляет собой полный набор операций и условий их выполнения участниками
подтверждения соответствия, а именно:
- испытания (типовых
образцов, партий или единиц продукции);
- сертификацию
системы качества (на стадиях проектирования и производства, только производства
или при окончательном контроле и испытаниях);
- инспекционный
контроль.
В зависимости от
характеристик продукции, чувствительности показателей безопасности продукции к
изменению производственных и/или эксплуатационных факторов, степени
потенциальной опасности, возможности обеспечения изготовителем достоверных
испытаний в условиях производства устанавливаются различные схемы с включением
или исключением перечисленных выше операций (см.
Таблицу 1).
Близкая по смыслу
градация (модульный подход) успешно используется в европейских странах в целях
обеспечения надлежащего уровня качества
и безопасности продукции.
В соответствии с концепцией проводимой в нашей стране реформы регулирования
подтверждения качества продукции предполагается, что схемы подтверждения
соответствия будут установлены соответствующими
техническим регламентами.
Например, Федеральный
закон от 12.06.2008 № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную
продукцию» выделяет и устанавливает возможность применения пяти схем
подтверждения соответствия молока и молочной продукции (2д, 3д, 4д, 5д, 7д).
При этом схема 1д (то
есть принятие декларации о соответствии на основании собственных доказательств)
указанным Федеральным законом не предусмотрена.
Более того,
установлены следующие обязательные схемы подтверждения соответствия в
зависимости от вида продукции и категорий потребителей:
|
Вид продукта |
Схемы подтверждения соответствия |
|
|
Декларирование соответствия |
Обязательная сертификация |
|
|
Сырое молоко и сырые сливки |
любая |
- |
|
Питьевое молоко и продукты его переработки со сроком
годности менее 30 суток |
3д, 4д, 7д |
4с, 5с |
|
Продукты переработки молока со сроком годности более
30 суток |
3д, 4д, 5д, 7д |
3с, 4с, 5с, 6с |
|
Продукты детского питания на молочной основе |
3д, 4д |
4с, 5с, 6с |
|
Продукты переработки молока, поставляемые для
государственных нужд |
5д |
6с |
Федеральным законом
от 24.06.2008 № 90-ФЗ "Технический регламент на масложировую
продукцию" схема принятие декларации о соответствии на основании
собственных доказательств производителя предусмотрена
только в отношении очень узкого перечня продукции (которая не подвержена
быстрой порче и иным неблагоприятным изменениям, влекущим опасность ее
потребления). При этом указано, что для осуществления процедуры принятия
декларации о соответствии на основании собственных доказательств заявитель
должен иметь собственную испытательную лабораторию или договор с испытательной
лабораторией.
Возвращаясь к
изменению формы обязательного подтверждения соответствия в отношении целого
ряда жизненно-важных товаров (в первую
очередь, продуктов питания) в соответствии с
Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря 2009
года № 982 нельзя не отметить, что в нем возможным схемам декларирования
соответствия уделено крайне мало внимания.
Например,
необходимость привлечения третьей стороны (аккредитованной испытательной лаборатории (центра) либо
органа по сертификации) установлена только для производителей продуктов
детского питания.
Вызывает
недоумение, что обязанность подтверждения соответствия с участием аккредитованных органов по
сертификации или испытательных
лабораторий (центров) установлены в отношении таких позиций как приборы
столовые из коррозийно-стойкой стали, алюминиевая посуда, корм для певчих и
декоративных птиц, кормовые дрожжи, и в
то же время «оставлены на совести» декларантов
представление доказательств в отношении качества хлеба, муки, круп,
сахара, овощей, фруктов, рыбы, кондитерских, макаронных,
колбасных изделий, продукции мясной, птицеперерабатывающей промышленности и
целого ряда иных товаров.
Для недопущения
снижения качества продуктов питания целесообразно на переходной период (до
вступления в силу соответствующих технических регламентов) в отношении основных
и наиболее подверженных снижению качества продуктов питания обозначить
возможные схемы подтверждения соответствия (в соответствующем постановлении
Правительства Российской Федерации). Данная мера позволит унифицировать правила
в данной сфере и избавить добросовестных предпринимателей, радеющих за качество
своей продукции, от демпинга некачественных аналогов с сомнительным
подтверждением качества и безопасности.
Что осталось и к чему
готовиться ?
Но не все так
однозначно плохо, как может показаться на первый взгляд.
Во-первых, продолжает
действовать целый ряд механизмов государственного и общественного контроля,
которые в переходной период должны играть исключительно важную роль.
Например, нельзя
забывать, что упрощена была только процедура обязательного подтверждения
соответствия (посредством описанной выше замены формы подтверждения), но при
этом сохранены обязанности:
- по государственной
регистрации веществ и продукции (ст.43 Федерального закона от 30.03.1999 г. №
52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);
- получению
санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии санитарным правилам
новых видов (впервые разрабатываемых и внедряемых в производство) пищевых
продуктов, пищевых добавок, продовольственного сырья, а также контактирующих с
ними материалов и изделий, внедрение новых технологических процессов их
производства и технологического оборудования (ст.15 Федерального закона от
30.03.1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);
-
по осуществлению производственного контроля, в том числе по проведению
лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и
выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в
процессе производства, хранения, транспортировки и реализации продукции,
выполнения работ и оказания услуг осуществляется индивидуальными
предпринимателями и юридическими лицами в целях обеспечения безопасности и
(или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг
(ст.32 Федерального закона от 30.03.1999
г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»);
- направления
уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской
деятельности (ст.8 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля»).
Во-вторых, как
указывалось выше, Федеральным законом от 24.06.2008 № 90-ФЗ "Технический
регламент на масложировую продукцию" предусмотрено, что для использования
схемы принятия декларации о соответствии на основании собственных доказательств
заявитель должен иметь собственную испытательную лабораторию или договор с
испытательной лабораторией.
Логично предположить,
что данные требования по аналогии права можно распространить также при
декларировании соответствия на основании собственных доказательств в отношении
иной продукции, указанной в едином перечне продукции, подтверждение
соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии,
установленном Постановлением Правительства Российской Федерации от 01 декабря
2009 года № 982.
При
этом указанная испытательная лаборатория должна иметь необходимое оснащение
(оборудование, материалы, помещения и т.п.) и опытных специалистов для проведения
необходимых экспертиз и исследований для подтверждения соответствия пищевых
продуктов требованиями безопасности и пищевой ценности, в частности,
подтверждения соблюдения требований к допустимому содержанию химических,
радиологических, биологически активных веществ и их соединений, микроорганизмов
и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья
нынешнего и будущих поколений.
Нужно заметить, что в
течение переходного периода (до вступления в силу соответствующих технических
регламентов) продавцам (если они не являются изготовителями продукции) статьей
46 Закона «О техническом регулировании» запрещено принимать декларации
соответствия на основе собственных доказательств. К процессу подтверждении
безопасности и качества продаваемой ими продукции должны привлекаться аккредитованных лаборатории (центры) или органы по
сертификации.
Требования
безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов регламентированы, например, в
санитарно-эпидемиологических правилах и нормативах (СанПиН)
2.3.2.1078-01, утвержденных Главным государственным санитарным врачом
Российской Федерации 06.11.2001 г.
Данный СанПиН, , в частности,
устанавливает:
- предельное
возможное содержание токсических элементов, антибиотиков, пестицидов,
радионуклидов, диоксинов, а также микробиологические
показатели и иные гигиенические
требования безопасности и пищевой ценности ключевых пищевых продуктов (мясо и
мясопродукты, птица, яйца и продукты их переработки; рыба, нерыбные объекты
промысла и продукты, вырабатываемые из них; мукомольно-крупяные и хлебобулочные
изделия; сахар и кондитерские изделия; плодоовощная продукция; другие продукты
и биологически активные добавки к пище);
- перечень пищевых
продуктов, подлежащих исследованию на наличие генно-инженерно-модифицированных
микроорганизмов или микроорганизмов, имеющих генно-инженерно-модифицированные
аналоги (в том числе, хлеб, продукция мясной, рыбо- и птицеперерабатывающей
промышленности, сахар, овощи, фрукты, вино, пиво и т.п.), а также схемы и
алгоритмы исследования пищевых продуктов на основе ГММ и МГМА;
- разрешенные пищевые
добавки, агрохимикаты и т.п.
Важно отметить, что
санитарно-эпидемиологические и иные регламентирующие документы до вступления в силу соответствующих
технических регламентов остаются
обязательными для исполнения в силу требований п.2 ст.46 Закона «О техническом
регулировании».
Отдельно, необходимо
указать, что согласно п.5 ст.24 Закона «О техническом регулировании» сведения о
проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях должны обязательно содержаться
в декларации о соответствии.
При
указании на ненадлежащее исследования данная декларация может быть признана не
соответствующей требованиям действующего законодательства, что может повлечь за
собой автоматическое признание указанной в ней продукции некачественной и опасной, а, следовательно, не подлежащей
реализации.
Соответственно,
особую роль в поддержании высоких стандартов качества возлагается на органы по
сертификации, которые осуществляют проверку и последующую регистрацию принятых
деклараций соответствия. Более того, в настоящий переходный период условия, при которых возник правовой пробел в регламентации применяемых
схем декларирования (вернее сказать, выбор схем оставлен на усмотрение
декларанта), будут своеобразным тестом на профессионализм и принципиальность
независимых органов по сертификации, на их зрелость и возможность
обеспечить надлежащий уровень качества декларируемых товаров.
Еще большему
искушению и своеобразным испытаниям будут подвергаться магазины и иные торговые
предприятия : смогут ли они оградить своих покупателей от возможной некачественной продукции посредством установления
профессионального контроля за поставляемой продукцией либо в погоне за легкой
прибылью они «закроют глаза» на снижение
уровня качества в условиях возникшей
«вольницы производителей»?
Наконец, возникшая на
потребительском рынке ситуация будет тестом для зрелости гражданской позиции
самих потребителей в данном вопросе. При этом необходимо учитывать, что в соответствии с требованиями
Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» количество проверок со стороны
государственных органов надзора и контроля существенно снижено, что,
безусловно, соответствует назревшей необходимости резкого снижения
административных барьеров и нагрузки на производителей. То есть
добросовестным предпринимателям дана возможность спокойно развиваться,
самостоятельно контролировать и гарантировать качество своей продукции. Но,
наверняка, возникшей «вольницей» воспользуются беспринципные «бизнесмены». Для прекращения их противоправной
деятельности и привлечения к ответственности у органов государственного надзора
и контроля вполне достаточно средств,
но, как указано выше, количество
оснований для проверок существенного ограничено. В качестве одного из них
остаются жалобы потребителей. Именно от позиции самих потребителей во
многом сейчас зависит
: будут ли государственные надзорные и контрольные органы внепланово
проверять предпринимателя и при выявлении нарушений привлекать к
ответственности (вплоть до запрещения деятельности) либо оставят его в покое,
как минимум, на три года (до очередной плановой проверки).
Таким
образом, законом заложен следующий основной принцип: если качество товаров
соответствует ожиданиями потребителей, то соответствующему производителю
(продавцу) «честь, хвала» и свобода от излишней опеки со стороны
государственных и муниципальных структур, а уж если потребителем выявлен факт
продажи некачественной продукции, то недобросовестный коммерсант должен
ответить «по полной программе», испытав на себе мощь государственной власти и
неотвратимость наказания. Другими словами,
выбирать какая продукция должна быть в магазинах будут не чиновники, а
добросовестные предприниматели и сами
потребители, то есть мы сами.
А.В.Латынцев,
кандидат юридических наук,
директор Научно-исследовательского института
правовых экспертиз и комплексных исследований (Института правовых экспертиз)
8(499)762-22-01
Таблица 1.
Возможные схемы декларирования
соответствия.
|
Обозначение
схемы |
Содержание
схемы и ее исполнители |
Обозначение
европейского модуля, близкого к схеме |
|
1д |
Заявитель приводит
собственные доказательства соответствия в техническом файле. Принимает
декларацию о соответствии. |
A |
|
2д |
Аккредитованная
испытательная лаборатория проводит испытания типового образца продукции. Заявитель принимает
декларацию о соответствии. |
C |
|
3д |
Орган по
сертификации сертифицирует систему качества на стадии производства. Аккредитованная
испытательная лаборатория проводит испытания типового образца продукции. Заявитель принимает
декларацию о соответствии. Орган по
сертификации Осуществляет инспекционный контроль за
системой качества. |
D |
|
4д |
Орган по
сертификации сертифицирует систему качества на этапах контроля и испытаний. Аккредитованная
испытательная лаборатория проводит испытания типового образца продукции. Заявитель принимает
декларацию о соответствии. Орган по
сертификации осуществляет инспекционный контроль за
системой качества. |
E |
|
5д |
Аккредитованная
испытательная лаборатория проводит выборочные испытания партии выпускаемой
продукции. Заявитель принимает
декларацию о соответствии. |
F |
|
6д |
Аккредитованная
испытательная лаборатория проводит испытания каждой единицы продукции. Заявитель принимает
декларацию о соответствии |
G |
|
7д |
Орган по
сертификации сертифицирует систему качества на стадиях проектирования и
производства. Заявитель проводит
испытания образца продукции. Принимает декларацию о соответствии. Орган по
сертификации осуществляет инспекционный контроль за
системой качества. |
H |